Comentarios al Decreto Supremo N° 019-2010-MINAM

COMENTARIOS AL DECRETO SUPREMO N° 019-2010-MINAM

Por: Martin Cabrera Burga

         Abogado

         Coordinador de la Oficina Regional dela SPDA en Loreto

 Mediante el Decreto Supremo N° 019-2010-MINAM, publicado en el Diario Oficial El Peruano el 14 de diciembre de 2010, se aprobó el Reglamento del Procedimiento Administrativo Sancionador por afectación a las áreas naturales protegidas de administración nacional – ANP, el cual será aplicado cuando se configuren actos calificados como “infracciones” dentro de ANP.

En primer lugar,el artículo 3° identifica una serie de conceptos y términos que serán de mucha utilidad para los funcionarios que se encuentren en la obligación de aplicarlas disposiciones de la presente norma.

De otro lado,el artículo 5° de la norma califica las infracciones como leves, graves y muy graves. Esta clasificación ya existía en el proyecto de reglamento publicado enagosto de 2009 mediante Resolución Ministerial N° 179-2009-MINAM, en la cual lasinfracciones descritas se encontraban contenidas y debidamente delimitadas entres cuadros anexos independientes pudiéndose, de esa manera,  hacer fácilmente la clasificación. Sin embargo, la norma materia de análisis solo contiene un cuadro de infracciones administrativas que no presenta clasificación alguna, lo que conllevaría a que el funcionario competente para aplicar la sanción en base a la infracción cometida no pudiese calificarla debidamente como leve, grave o muy grave.

 

En cuanto a las sanciones, el artículo 11° establece un listado de las mismas:



 

a)       Amonestación;

 

b)       Multa;

 

c)        Comiso;

 

d)       Clausura temporal o definitiva del local o establecimiento donde se lleve a cabo la actividad que ha generado la infracción y/o;

 

e)       Suspensión del permiso, licencia, concesión o cualquier otra autorización, según sea el caso.

 

 

En este punto, es importante hacer mención al inciso g) del artículo 3°, el cual hace referencia a la “cancelación del permiso, licencia, concesión o cualquier otra autorización”.  Consideramos que dicho supuesto corresponde a un tipo de sanción, pero llama la atención que no se haya incluido en el listado del artículo 11°.

Otro punto a resaltar de esta norma es la detallada descripción del procedimiento administrativo sancionador. A continuación haremos un breve resumen al respecto:

 

En primer lugar, el procedimiento administrativo sancionador puede iniciarse:

 

a)     De oficio.

b)     Como consecuencia de orden superior.

c)      Petición motivada de otros órganos o entidades.

d)     Por denuncia.

 

De otro lado,se observan tres etapas definidas en el procedimiento administrativo sancionador,aunque el artículo 22° considera únicamente dos de ellas. Las etapas son:

 

a)  Instrucción Preliminar: También llamada “de acciones previas”. El Jefe del ANP y/o personal debidamente acreditado para funciones de control y vigilancia realizan investigaciones,  averiguaciones e inspecciones con la finalidad de determinar, preliminarmente, si concurren circunstancias que justifiquen el inicio del procedimiento propiamente dicho. En caso de no encontrarse circunstancias que ameriten el inicio del procedimiento administrativo sancionador, se procederá al archivo de la instrucción preliminar con el correspondiente informe.

 

b) Instrucción: En esta etapa se da inicio formalmente al procedimiento administrativo sancionador. Se puede iniciar previo acopio de elementos probatorios, tal como lo hemos visto en la etapa anterior o, directamente con “la intervención”. Esto consiste en la verificación de la realización de la comisión de una infracción en un ANP. Las personas que pueden hacer esta intervención pueden ser el Jefe del ANP y/o personal debidamente acreditado para acciones de control y vigilancia. Cuando la intervención es realizada por personal acreditado, éstos deberán informar y trasladar lo actuado al Jefe del ANP a la brevedad, bajo responsabilidad. Como prueba de su realización, el personal del SERNANP que realiza la intervención debe elaborar el “acta de Intervención”, cuyos requisitos se encuentran debidamente descritos en el artículo 22.1.

 

La copia de esta acta deberá ser entregada al intervenido al finalizarla intervención, con lo cual se da por notificado. Sin embargo, en caso de existir la presunción de la comisión de un ilícito penal, se deberá poner en conocimiento al fiscal provincial correspondiente y emitir el informe fundamentado.En este último punto, la norma no hace mención si en el caso de derivar los actuados al Ministerio Público, se suspende el procedimiento administrativo sancionador, ello es importante determinar toda vez que el inicio de dos procedimientos sancionadores paralelos (administrativo y penal) podría generar una vulneración del principio del non bisin idem[1]. Sobre este punto hablaremos detenidamente más adelante.

 

Una vez notificada el acta de intervención, la persona intervenida podrá presentar por escrito sus respectivos descargos acerca de la comisión de la infracción,en un plazo máximo de cinco (5) días hábiles.

 

Una vez efectuado el descargo por parte del infractor o vencido el plazo para su presentación, el personal del ANP deberá realizar las actuaciones necesarias que permitan determinar si los hechos cometidos configuran una infracción, así como el grado de responsabilidad de los intervenidos en su comisión. Estas labores las pueden realizar los especialistas, promotores, guardaparques y todo aquel personal del ANP. Dichas actuaciones no podrán exceder de un plazo de quince(15) días hábiles, contados desde la fecha en que se vence el plazo para presentar los descargos.

 

Concluida la investigación, el personal encargado deberá elaborar un informe final, precisando las conductas que se consideran constitutivas de infracción, las conductas probadas, la norma que prevé la tipificación de la sanción y la sanción o sanciones que se propone imponer. En el caso que de la investigación se desprendiera la inexistencia de la comisión de infracción, el citado informe propondrá la absolución de los cargos y el archivamiento del procedimiento sancionador.

 

c) Decisión: Esta etapa competencia exclusiva del Jefe del ANP y tiene como objeto determinar la absolución o imposición de las sanciones correspondientes en orden a la valoración realizada en la etapa de instrucción y consiste en la revisión y análisis del informe emitido como producto de la investigación realizada en la etapa anterior.

 

Si luego de revisar dicho informe, el Jefe del ANP considera necesario realizar actuaciones complementarias, tendrá un plazo de cinco (5)días hábiles para complementar la información. Dentro del plazo de cinco (5)días hábiles contados desde la recepción de los mencionados informes o, transcurridala fecha para la realización de las actuaciones complementarias, el Jefe del ANP deberá emitir la resolución absolutoria o sancionadora en primera instancia, la misma que debe estar debidamente fundamentada y contener lo identificado por el artículo 22.2 de la norma materia de análisis.

 

En caso de presentar recurso impugnatorio de apelación[2],será el Consejo Directivo del SERNANP la entidad que resuelva en segunda instancia administrativa. En este extremo, la norma no establece un plazo para que el consejo resuelva la apelación; en ese caso, se deberá contemplar elplazo establecido en el artículo 207.2 de la Ley N° 27444 el cual establece que: “El término para la interposición de los recursos es de quince (15) días perentorios, y deberán resolverse en el plazo de treinta (30) días.”

 

Finalmente,como ya se ha mencionado a lo largo de estas líneas, la norma contiene como anexo el cuadro de infracciones administrativas, el cual lamentablemente no expresa una clasificación de estas infracciones sino una simple codificación. Por lo tanto, no hay una distinción de cuáles son las infracciones leves, graves y muy graves tal como lo menciona el artículo 5° de la norma bajo  análisis.

 

A su vez, es importante señalar que varias de las infracciones administrativas contenidas en el anexo antes mencionado corresponden a conductas que son consideradas delitos por nuestro Código Penal. Entre ellas tenemos las siguientes:

 

a) InfracciónI-09.- Todo tipo de ocupación ilegal o invasión. Tiene una similitud con el artículo 202° del Código Penal el cual describe el delito de usurpación.

 

b) Infracción I-11.- Extraer, cazar, pescar, colectar, transportar, comercializar especímenes y/o productos y sub productos de flora y/o fauna silvestre del ANP sin autorización y en zonas prohibidas. Tiene una similitud con el artículo 308-C°del Código Penal el cual describe el delito de depredación de flora y fauna silvestre protegida, así como con el artículo 309° del Código Penal referido a las formas agravadas.

 

c) Infracción I-14.- Diseminar o arrojar sustancias tóxicas, basura, residuos sólidos o desmonte al interior del ANP. Tiene una similitud con el artículo 304° del CódigoPenal referido al delito de contaminación del ambiente.

 

e)  Infracción I-16.- Modificar el uso del suelo sin autorización correspondiente. Tiene una similitud con el artículo 314°del Código Penal, delito de responsabilidad de funcionario público por otorgamiento ilegal de derechos.

 

d) Infracción I-18.- La falsificación, uso indebido, adulteración y/o uso abusivo del derecho otorgado en los documentos o registros de identificación. Tiene una similitud con el artículo 427° del Código Penal, delito de falsificación de documentos.

 

Como podemos apreciar de la descripción hecha líneas arriba, esta duplicidad podría generar una confusión en la autoridad encargada de sancionar estas infracciones. Ello se complica aún más cuando la conducta es falta administrativa y también delito penal ya que podría tramitarse en ambas vías paralelamente. En caso de sanción administrativa no se es posible la expedición de una sanción penal porque se vulneraria el principio del non bis in idem.

 

La doctrina ha sostenido la primacía del derecho penal frente al derecho administrativo sancionador; ello sustentado en la relación sustancial de los valores en conflicto, que exige la primacía del proceso penal esté o no en curso el procedimiento administrativo. En ese sentido, no es admisible que la administración inicie investigación o procedimiento sancionador en aquellas situaciones en que los hechos puedan ser constitutivos de delito en virtud al Código Penal; incluso el funcionario público está obligado a poner en conocimiento la infracción penal ante la autoridad judicial competente, pues de lo contrario estaría siendo pasible del delito contra la administración de justicia (omisiónde denuncia). En todo caso, esto se origina en base a una normatividad imperfecta, pues lo lógico sería que fuera el Ministerio Público el que califique la conducta como un ilícito penal.

 

Finalmente y a manera de conclusión, la norma materia de análisis es novedosa y presenta muchos elementos positivos a destacar, sobre todo un procedimiento muy bien definido, con funciones y plazos que deben cumplir los funcionarios encargados de aplicarla y también los infractores. Asimismo encontramos una serie de medidas cautelares a aplicarse en salvaguarda de las ANP, las cuales permitirán el aseguramiento de la sanción a los infractores; entre otras cuestiones señaladas anteriormente.

 

Sin embargo, como lo hemos mencionado a lo largo de estas líneas, existen cuestiones que aún se deben perfeccionar y corregir de manera inmediata a fin de contar con una norma viable en su aplicación y que mitigue las actividadesque ponen en peligro los objetivos de conservación de las ANP.

 



[1]Significado enlatín: “No dosveces por lo mismo”. En la Constitución Política del Perú, el principio non bis in idem se encuentra implícitamente enunciado en el inciso 13) del artículo 139º, que prescribe “La prohibición de revivir procesos fenecidos con resolución ejecutoriada”; y ya expresamente en la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, en el numeral 10° del artículo 230º.

[2] Artículo 209° Ley N° 27444.- “El recurso de apelación se interpondrá cuando la impugnación se sustente en diferente interpretación de las pruebas producidas o cuando se trate de cuestiones de puro derecho, debiendo dirigirsea la misma autoridad que expidió el acto que se impugna para que eleve lo actuado al superior jerárquico”.

Artículo 211° Ley N° 27444.- “El escrito del recurso deberá señalar el acto del que se recurre y cumplirá los demás requisitos previstos en el Artículo 113° de la presente Ley.Debe ser autorizado por letrado”.



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