¿Quién es el dueño de las islas del litoral? ¿Quién las conserva? ¿Quién las administra?

Escribe Alfredo Gálvez /

Programa de Conservación de
la SPDA 

@alfredogalvezb

 

El Perú cuenta desde fines del 2009 con un Área Natural Protegida denominada Reserva Nacional Sistema de Islas, Islotes y Puntas Guaneras (RNSIIPG), la cual fue establecida mediante el Decreto Supremo 024-2009-MINAM, y que es administrada por el Servicio Nacional de Áreas Naturales Protegidas por el Estado (Sernanp), agrupando a 22 islas, islotes y puntas a lo largo de la costa peruana con el objetivo principal de conservar una muestra representativa de la biodiversidad presente en el ecosistema de la Corriente Peruana o de Humboldt.

Esta corriente marina subantártica es una gran masa de agua fría originada por el ascenso de aguas profundas, que viene desde la costa central de Chile y se extiende hasta la costa norte del Perú, lo cual genera una gran biodiversidad que se manifiesta en la presencia de especies de peces, mamíferos, aves, vegetación marina, y otros[1].

Entre las islas más conocidas que conforman esta Reserva Nacional podemos encontrar, por ejemplo, a las Islas Ballestas en Ica; Islas Palomino, en el Callao; y la Isla Lobos de Tierra en Lambayeque. Sin embargo, lo que no es conocido es que no todas las islas forman parte de esta Reserva Nacional y se encuentran sujetas a la administración del Sernanp. Por el contrario, tienen un régimen legal no homogéneo que involucra a diversas entidades del Gobierno, lo cual depende de los usos, actividades o formas de intervención presentes en estos espacios. Veamos el detalle.

¿Cuál es la condición legal de las Islas?

Las Islas son consideradas legalmente como propiedad del Estado y son inalienables e imprescriptibles. Inalienables porque no pueden ser transferidas a terceros; es decir, están fuera del ámbito de una transacción comercial o de actos privados de posesión de parte de los particulares. Imprescriptibles, porque ningún particular puede alegar su adquisición por el solo hecho del transcurso del tiempo en su posesión. Ello guarda relación con lo establecido en el artículo 73° de la Constitución Política, que dispone que los bienes de dominio público tienen las mismas características, en tanto las islas son de dominio público y a la vez son propiedad del Estado, de acuerdo a lo señalado anteriormente.

Sin embargo, estas pueden ser enajenadas y entregadas en uso en ciertos casos, para lo cual se debe contar previamente con la opinión favorable del Ministerio de Defensa, a través de la Dirección General de Capitanías y Guardacostas (DICAPI), en aquellos aspectos relacionados a seguridad y defensa nacional, así como en protección ambiental. Ello quiere decir que pueden otorgarse concesiones o cesiones en uso tanto en la parte terrestre como en la parte acuática de las mismas.

Reserva nacional punta guaneras_Sernanp

¿Sobre quién recae su administración?

Históricamente, las islas ubicadas en el litoral peruano han sido sujetas a la explotación del guano utilizado para la producción de fertilizantes y abonos para la agricultura, desde mediados del siglo XIX hasta el inicio de la Guerra del Pacífico en 1879, cuando se sobreexplotó dicho recurso ocasionando un colapso de las poblaciones de aves guaneras[2]. Desde aquel momento se fundaron instituciones dedicadas a la administración del guano de las islas, tales como la Compañía Administradora del Guano (CAG) y muchos años más tarde, manteniéndose hasta la actualidad, el Programa de Desarrollo Productivo Agrario Rural (AGRORURAL). Sin embargo no todo ha sido guano en las islas ubicadas a lo largo del litoral peruano.

Reserva nacional punta guaneras_Sernanp2

Si bien queda claro que el Estado es el propietario de las Islas, no se tiene mucha claridad respecto a la administración de las mismas, puesto que ello va a depender en gran medida de las actividades que se estén desarrollando en su ámbito.

Veamos qué entidades están involucradas en la administración de las islas de nuestro litoral:

1. Dirección General de Capitanías y Guardacostas (DICAPI) – Ministerio de Defensa

De conformidad con lo establecido por el Decreto Supremo 014-2014-DE que aprueba el Reglamento del Decreto Legislativo 1147 que regula el fortalecimiento de las Fuerzas Armadas en las competencias de la Autoridad Marítima Nacional, DICAPI ejerce las actividades de control y vigilancia en las islas, así como de las actividades que se desarrollen en las mismas, exigiendo el cumplimiento de la normatividad de los sectores competentes, en tanto es la autoridad competente en todo lo relacionado a la navegación y ejerce sus funciones sobre el dominio marítimo, incluyendo a las islas situadas dentro de las 200 millas, hasta la franja ribereña de los 50 metros contados a partir de la línea de más alta marea. Ello lo realiza a través de las Capitanías de Puerto ubicadas en las distintas regiones costeras del país.

En aquellos casos en los cuales se desarrolle un proyecto de construcción de muelles, atracaderos, marinas y puertos, inclusive previamente a la concesión para el desarrollo de maricultura, la DICAPI debe otorgar un derecho o habilitación de área acuática que consiste en un título otorgado a un particular (persona natural o persona jurídica) para efectos de construir, modificar u operar instalaciones acuáticas, así como trabajos destinados a ganar terrenos en áreas acuáticas.

Cabe señalar que DICAPI también cuenta con competencias en materia ambiental que pueden complementar las actividades de conservación llevadas a cabo por el Sernanp en la RNSIIPG, tales como la protección, preservación, restauración y mejoramiento del ambiente, así como la prevención de la contaminación proveniente de cualquier fuente. Es aquí en donde entra a tallar el tema de gestión de los residuos sólidos, así como las medidas de prevención de derrames y contaminación en el medio marino.

Reserva nacional punta guaneras_Sernanp1

2. Servicio Nacional de Áreas Naturales Protegidas por el Estado (Sernanp) – Ministerio del Ambiente

Como ya hemos mencionado, el Sernanp[3] administra 22 islas, islotes y puntas que forman parte de la Reserva Nacional Sistema de Islas, Islotes y Puntas Guaneras[4]. Básicamente, su administración se enfoca en la conservación de la biodiversidad existente en este gran ecosistema de la Corriente Peruana o de Humboldt, que se extiende lo largo de la costa peruana, con el objetivo principal de asegurar la continuidad del ciclo biológico de las especies que en ella habitan, así como su aprovechamiento sostenible con la participación justa y equitativa de los beneficios que se derivan de la utilización de los recursos naturales.

Sernanp tiene competencias en la gestión, control, supervisión y manejo sostenible de los recursos naturales al interior de la RNSIIPG, así como en la administración del patrimonio forestal, flora y fauna en coordinación con la DICAPI y Agrorural. En ese sentido, aprueba un documento de gestión denominado “Plan Maestro”, a través del cual se determinan zonas, estrategias y políticas generales de la Reserva para ordenar los usos y el aprovechamiento de recursos naturales en su interior, así como su organización, objetivos, planes y programas, incluidas las actividades de investigación que se lleven a cabo en dicho ámbito.

Adicionalmente, se encarga de emitir un pronunciamiento denominado “opinión técnica previa vinculante” en los casos de actividades de aprovechamiento de recursos hidrobiológicos, mineros e hidrocarburíferos[5], así como para la habilitación de área acuática, en tanto son otros sectores los competentes para autorizar tales actividades.

3. Superintendencia de Bienes Nacionales (SBN) – Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento

La SBN es el Ente Rector del Sistema Nacional de Bienes Estatales, y está encargado de normar los actos de adquisición, disposición, administración y supervisión de los bienes del Estado a nivel nacional, así como de ejecutar actos sobre aquellos bienes que se encuentran bajo su competencia. Según lo establecido en la Ley General del Sistema de Bienes Estatales  (Ley 29151), esta Entidad realiza una identificación de la parte terrestre de las islas, como terrenos libres de inscripción registral, constituyendo terrenos eriazos[6] de dominio del Estado, y en base a ello dispone la primera inscripción de dominio a favor del Estado. Por lo tanto, se encarga de administrar la superficie terrestre de las islas, en tanto constituyen dominio del Estado.

Entre sus funciones y atribuciones exclusivas en el marco de la Ley del Sistema Nacional de Bienes Estatales, encontramos: (i) la formulación de políticas y expedición de directivas sobre actos de administración, disposición, registro y supervisión de bienes estatales; (ii) la supervisión de los bienes estatales, así como el cumplimiento del debido procedimiento y de los actos ejecutados por las entidades que conforman el Sistema Nacional de Bienes Estatales; (iii) la sanción y aplicación de medidas correctivas a los particulares que promuevan o invadan predios de propiedad estatal bajo la titularidad de dominio o administración de la SBN; entre otras competencias aplicables a la superficie terrestre de las islas.

4. Programa de Desarrollo Productivo Agrario Rural (Agrorural) – Ministerio de Agricultura y Riego

Agrorural es un programa creado por el Ministerio de Agricultura en el año 2008[7], con la finalidad de promover el desarrollo agrario rural, a través del financiamiento de proyectos de inversión pública en zonas rurales de menor grado de desarrollo económico. Dentro de este Programa se integra el Proyecto Especial de Promoción del Aprovechamiento de Abonos Provenientes de Aves Marinas (Proabonos), el cual estuvo años antes a cargo de la administración del guano de las islas, contando en la actualidad con las competencias de extracción, procesamiento y comercialización de este recurso.

El aprovechamiento realizado por Agrorural en el ámbito de las islas comprendidas en la RNSIIPG, se lleva a cabo en virtud de un Plan Anual de Manejo que contiene: (i) los periodos de recolección; (ii) las zonas de recolección; (iii) los volúmenes de recolección; (iv) las medidas de mitigación por el impacto generado en el ecosistema; (v) el personal necesario para las actividades; (vi) las medidas sanitarias de prevención; entre otros aspectos que permitan realizar esta actividad en concordancia con los objetivos de conservación que persigue la Reserva Nacional.

5. Ministerio de la Producción (Produce)

En materia de pesca, acuicultura e investigación científica y tecnológica, el Ministerio de la Producción[8] es el organismo competente en el ámbito de las Islas ubicadas en el litoral peruano. Dentro de ese marco, dicta normas y lineamientos técnicos sobre pesquería artesanal, acuicultura de menor escala y de subsistencia, así como de promoción de la industria y comercio interno.

Asimismo, ejerce la supervisión y el control del cumplimiento de normas y lineamientos técnicos de las actividades antes mencionadas. Sumado a ello, tiene competencias compartidas con los Gobiernos Regionales y locales en materia de pesca artesanal, acuicultura de menor escala y de subsistencia, promoción de la industria y comercio interno en el ámbito de su jurisdicción, lo cual se va a ver reflejado en la práctica a través de las Direcciones Regionales de la Producción o comúnmente conocidas como Direpro.

El rol que cumple Produce en relación a la RNSIIPG es de garantizar que el aprovechamiento de los recursos pesqueros dentro de la Reserva no ponga en riesgo los objetivos de creación de la misma, específicamente con uno de los objetivos relacionado al desarrollo de una pesca responsable y maricultura sostenible, promoviendo la participación de la inversión privada, así como de las poblaciones locales y usuarios tradicionales, a fin de lograr una justa y equitativa distribución de los beneficios que de su aprovechamiento se deriven[9].

6. Direcciones Regionales de la Producción (Direpro) – Gobiernos Regionales

En el marco del proceso de descentralización[10], los Gobiernos Regionales cuentan con competencias compartidas en materia de pesca artesanal, acuicultura de menor escala y de subsistencia, promoción de la industria y comercio interno en el ámbito de su jurisdicción.

Para el caso específico de las islas, tienen competencias[11] en: (i) el desarrollo de planes y políticas en pesca y producción acuícola de la región; (ii) la administración, supervisión y gestión de actividades pesqueras en su jurisdicción; (iii) la supervisión y control para garantizar el uso sostenible de los recursos bajo su jurisdicción; (iv) la promoción, control y administración del uso de los servicios de infraestructura de desembarque y procesamiento pesquero de su competencia, a excepción del control y vigilancia de las normas sanitarias sectoriales; (v) la promoción de la investigación e información acerca de los servicios tecnológicos para la preservación y protección del medio ambiente; y, (vi) la custodia y exigencia del adecuado cumplimiento de las normas técnicas en materia pesquera.

7. Gobiernos Locales

Los gobiernos locales en relación con las islas ubicadas en el litoral peruano, tienen competencias en torno a la gestión de residuos sólidos. Ello implica la fiscalización del manejo y la prestación de los servicios de residuos sólidos; la regulación y control del proceso de disposición final de los residuos sólidos, líquidos y vertimientos industriales, así como la emisión de humos, gases, ruidos y demás elementos contaminantes de la atmósfera y al ambiente[12]. Sin embargo, a pesar de que cuentan con competencias vinculadas al ambiente y a la gestión de residuos sólidos[13], en la práctica no se manifiesta ello debido a que se ha dado prioridad a las zonas urbanas costeras y de playa.

Algunas ideas finales:

  • Las islas situadas en el ámbito marino –así como en el ámbito lacustre y fluvial– son propiedad inalienable e imprescriptible del Estado, pudiendo ser enajenadas o entregadas en uso en los casos que así lo establezca la legislación de la materia. En palabras sencillas, se podría decir que el dueño de las islas es el Estado, bajo un régimen de administración particular sujeto a las actividades que se estén desarrollando dentro de su ámbito.
  • La propiedad sobre las islas recae en el Estado Peruano, sin embargo su administración y gestión recae sobre distintas entidades dependiendo de las actividades, usos y formas de intervención presentes en estos espacios. Tenemos entre ellas a: (i) DICAPI; (ii) Sernanp; (iii) SBN; (iv) Agrorural; (v) Produce; (vi) Direpro – GORE; y, (vii) Gobiernos Locales (Municipalidades Provinciales y Distritales).
  • El Estado Peruano vela por la conservación de las islas comprendidas dentro de la Reserva Nacional Sistema de Islas, Islotes y Puntas Guaneras, a través del Sernanp, teniendo así plenamente representado el ecosistema de la Corriente Peruana o de Humboldt. Sin embargo, se requiere con urgencia establecer áreas marinas que protejan ecosistemas aun subrepresentados, tales como el ecosistema marino del Pacífico Subtropical (Piura y Tumbes), el mismo que cuenta ya con un expediente para su establecimiento como área protegida.
  • A la fecha, queda en agenda un punto referido a la suscripción de un Convenio de Administración entre Agrorural y el Sernanp, según indica el Decreto Supremo 024-2009-Minam, con la finalidad de establecer los términos y condiciones bajo los cuales debe ser desarrolla dicha actividad. Más aún, por el hecho de que ambos cuentan con competencias compartidas en conservación de especies, tales como las aves guaneras.
  • Urge la incorporación del enfoque ecosistémico en las normas y políticas en materia pesquera, de manera que se promueva una gestión integrada de los recursos hidrobiológicos existentes en el ámbito y zonas aledañas a las islas, permitiendo de esta forma su conservación y uso sostenible, en armonía con la actual Reserva Nacional y las futuras áreas naturales protegidas marinas.
  • Finalmente, en el marco del componente “Perú Natural”, el cual forma parte de la Iniciativa denominada “Ambiente en Acción”, el SERNANP se ha comprometido a realizar acciones tendientes a la categorización de la Zona Reservada Illescas ubicada en Piura, así como a la evaluación y priorización de espacios cuya biodiversidad se encuentra sub representada en el Sistema Nacional de Áreas Naturales Protegidas por el Estado – SINANPE, tales como la anteriormente mencionada área del Pacífico Subtropical ubicada en Tumbes y Piura. Estos compromisos representan una gran oportunidad para seguir marcando el derrotero en lo que respecta a conservación marina en el Perú, complementando la conservación de las islas que forman parte de la RNSIIPG y de esta forma generar un equilibrio entre una representatividad íntegra de los ecosistemas, la conservación y mantenimiento de los procesos naturales, y el desarrollo sostenible.

___________________

[1] UNEP, 2006. Permanent Commission for the South Pacific (CPPS). Humboldt Current, GIWA Regional assessment 64. University of Kalmar, Kalmar, Sweden. Disponible en línea:http://www.unep.org/dewa/giwa/areas/reports/r64/giwa_regional_assessment_64.pdf

[2] Bonilla, H. (1974) Guano y burguesía en el Perú. Lima: Instituto de Estudios Peruanos. Disponible en línea: http://archivo.iep.pe/textos/DDT/peruproblema11.pdf

[3] Creado por la Segunda Disposición Complementaria Final del Decreto Legislativo N° 1013

[4] Más información en: http://www.sernanp.gob.pe/sernanp/contenido.jsp?ID=76&C=ANP

[5] Se hace referencia a los derechos de pesca, concesiones de maricultura, concesiones mineras y petroleras.

[6] La legislación de tierras define como “tierras eriazas” a aquellas que no se puede aprovechar por falta o exceso de agua.

[7] Creado mediante Decreto Legislativo N° 997 del 13 de marzo de 2008.

[8] Creado mediante Ley N° 27779 del 10 de julio de 2002.

[9] Artículo 2°, inciso b) del Decreto Supremo N° 024-2009-MINAM, que establece la Reserva Nacional Sistema de Islas, Islotes y Puntas Guaneras – RNSIIPG

[10] Ley N° 27783, Ley de Bases de la Descentralización

[11] Artículo 52° de la Ley N° 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales

[12] Competencias establecidas mediante la Ley N° 27972, Ley Orgánica de Municipalidades

[13] Adicionalmente, cuentan con competencias en materia de vivienda y saneamiento y de recursos forestales y de fauna silvestre



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