Reflexiones en torno a la sentencia que declara la constitucionalidad del Decreto Legislativo 1079

 

“El principio de Dominio Eminencial en salvaguarda del interés público”

 

El pasado 26 de octubre del presente año, el Tribunal Constitucional mediante sentencia publicada en el Diario Oficial “El Peruano” declara infundada la demanda de inconstitucionalidad interpuesta contra el Decreto Legislativo Nº 1079, el cual establece “Medidas que garanticen el Patrimonio de las Áreas Naturales Protegidas”, este pronunciamiento fortalece la institucionalidad del SERNANP y su regulación especial en materia de Áreas Naturales Protegidas, considerando que el mencionado Decreto consolida el marco normativo para garantizar el manejo sostenible de los recursos naturales.

 

Es preciso que preliminarmente a esgrimir breves reflexiones en torno a los fundamentos del Tribunal Constitucional señalados en la sentencia, conozcamos que regula el Decreto Legislativo Nº 1079 y como opera esta norma en las Áreas Naturales Protegidas de Administración Nacional.

 

Al respecto debemos decir que el Decreto Legislativo Nº 1079, regula el procedimiento de recuperación administrativa de los bienes naturales (forestal y fauna silvestre) que se encuentren en manos de particulares al interior de Áreas Naturales Protegidas, es decir el restablecimiento de la plena posesión de la Administración del Estado, de los bienes de las Áreas Naturales Protegidas, los cuales son ilegítimamente tomadas por terceros.

 

Para mayor ilustración de lo mencionado en el párrafo anterior, imaginemos la siguiente escena:

Un guardaparque llamémosle Carlos encargado de cuidar la Reserva Nacional Pacaya Samiria , realizando sus labores de patrullaje se encuentra con 2 sujetos talando árboles de cedro con una motosierra, Carlos procede a intervenirlos, advirtiendo que los mencionados sujetos no contaban con ningún tipo de autorización y en aplicación del Decreto Legislativo Nº 1079, los  interviene, procediendo a elaborar un acta de intervención y recuperando la madera extraída de forma ilegal.

 

Ahora bien ¿Qué hará Carlos con la madera recuperada?… Al respecto esta norma contempla, cuatro modalidades de destino para los especímenes, productos y subproductos de fauna y flora silvestre perteneciente a las Áreas Naturales Protegidas. Las modalidades son: “La destrucción o reducción del valor comercial”, “la utilización para la infraestructura de administración y control de las Áreas Naturales”, “la donación a instituciones y organizaciones locales”, y la “liberación o reintroducción en el caso de especímenes vivos de fauna silvestre”.

 

Reflexionando respecto a esta escena… en el hipotético caso que no contáramos con este Decreto Legislativo como norma aplicable en las Áreas Naturales Protegidas de Administración Nacional, estos sujetos podrían comercializar la madera extraída, lo cual les generaría ingresos económicos a través de recursos naturales que pertenecen a toda la Nación y en su defecto Carlos no podría haber detenido este acto de ilegalidad y recuperado el patrimonio forestal.

 

En ese sentido el Decreto Legislativo materia del presente artículo tiene una naturaleza de actuación inmediata, es decir al contemplar en su regulación (4) modalidades de destino para los especímenes recuperados, exige una actuación inminente por parte de la Administración Pública que conduzca a  frenar los actos de ilegalidad.

 

Los cuestionamientos que pueden surgir en torno a lo regulado en el Decreto Legislativo, saltan a la vista ¿El estado puede ejercer una recuperación administrativa de los  bienes naturales extraídos de forma ilegal?

 

La respuesta es afirmativa, recordemos que la Administración Pública tiene una configuración basada en su vinculación a la satisfacción del interés general, es decir la proyección de toda su actividad y la investidura de poder en el tráfico jurídico debe ser entendida por su naturaleza de salvaguarda del interés público.

 

Ahora bien, analizando lo señalado por el Tribunal Constitucional en la sentencia materia de reflexión, se deja establecido que las “normas contenidas en el Decreto Legislativo Nº 1079, no afectan de manera directa o inmediata la situación jurídica de los pueblos indígenas, toda vez que de un lado se regulan cuestiones relativas a la competencia de una entidad estatal y de otro lado se recogen una serie de principios que pretenden la tutela de las áreas protegidas”.

 

El Tribunal Constitucional pone de manifiesto que debe determinar en la presente sentencia si es que las normas contenidas en el Decreto Legislativo Nº 1079 son susceptibles de afectar directamente a los pueblos indígenas, es decir si se determinaba tal afectación a través de la presente sentencia sería exigible el derecho de consulta, con lo cual la norma tendría que ser declarada inconstitucional. Al respecto este colegiado deja sentado que el Decreto Legislativo bajo cuestionamiento no afecta de manera directa o inmediata la situación jurídica de los pueblos indígenas.

 

En línea con lo señalado por este colegiado, el Decreto Legislativo en cuestión, es una norma que se aplica en virtud a la potestad que tiene el Estado (como titular del patrimonio de la Nación) de ejercer la facultad de recuperación posesoria, la cual tendría como objetivo principal la defensa de los bienes de dominio público.

 

Se debe considerar que este Decreto Legislativo emana una técnica concreta, para hacer efectivo el mandato constitucional de conservación de la diversidad biológica y de las Áreas Naturales Protegidas, consagrado en el artículo 68º de la Constitución Política.

 

Y entonces nos preguntamos bajo ¿Qué investidura de legalidad se recuperan los especímenes en aplicación del Decreto Legislativo Nº 1079?

 

La autotutela del Estado es la investidura legal que faculta la recuperación administrativa de los bienes sustraídos de las Áreas Naturales Protegidas en el marco de aplicación del Decreto Legislativo Nº 1079, dicha facultad del Estado no impide que los afectados inicien un procedimiento administrativo reclamando contra la intervención material de la autoridad.

 

Cabe cuestionarnos ¿Quién ejerce la representación del Estado en la Recuperación Administrativa de los especímenes en las Áreas Naturales Protegidas?

 

El Decreto Legislativo Nº 1079 establece en su artículo 2º que la autoridad para administrar el patrimonio forestal, flora y fauna silvestre de las áreas naturales protegidas y sus servicios ambientales es el Ministerio del Ambiente, a través del Servicio Nacional de Áreas Naturales Protegidas por el Estado (SERNANP).

 

El Tribunal Constitucional señala que el Decreto Legislativo Nº 1079 recoge una serie de principios que pretenden la tutela de las áreas protegidas, en efecto este Decreto Legislativo recoge los siguientes principios: Principio de prevención, Principio de dominio eminencial, Principio de protección administrativa y el Principio de gobernanza ambiental.

 

Es importante tener en cuenta que los productos, subproductos de fauna o flora silvestre que se encuentren al interior de las Áreas Naturales Protegidas tienen naturaleza de dominio público, es decir según lo estipulado en el artículo 73º de la Constitución Política del Perú: “Los bienes de dominio público son inalienables e imprescriptibles. Los bienes de uso público pueden ser concedidos a particulares conforme a ley, para su aprovechamiento económico”.

 

Respecto a este precepto constitucional es preciso detenernos y afirmar que desde el punto de vista doctrinal, “el dominio público contempla poderes de guardia y vigilancia”, esta construcción ha sido aceptada en su origen por la doctrina civilista y la doctrina administrativa.

 

Por otro lado, uno de los principales argumentos señalados por el Tribunal Constitucional en la presente sentencia, señala  que respecto a la no consideración de la existencia de comunidades nativas no tituladas en las áreas naturales protegidas o en las zonas de amortiguamiento en el Decreto Legislativo cuestionado, la omisión de esta normativa no implica que el ordenamiento jurídico nacional no proteja en general a los pueblos indígenas, así no tengan título de propiedad oficial respecto de sus territorios.

 

Bajo ese contexto, es importante considerar que el Reglamento de la Ley de Áreas Naturales Protegidas aprobado mediante Decreto Supremo Nº 038-2001-AG, publicado el 22 de junio del 2001, es una de las primeras normas que regula el procedimiento de consulta establecido en el Convenio Nº 169  “Sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes“, el cual fue aprobado por el Perú mediante Resolución Legislativa Nº 26253 del 05 de diciembre de 1993, y puesto en vigencia para el Perú el 2 de febrero de 1995.

 

Asimismo cabe remarcar que el  Decreto Legislativo Nº 1079, respeta los derechos de los pueblos indígenas al contemplar en su regulación las figuras de subsistencia y autoconsumo, es decir se exceptúa de ser recuperados los especímenes extraídos con estos fines, por comunidades indígenas o las que habiten dentro de las Áreas Naturales Protegidas.

 

En definitiva este Decreto Legislativo, no genera afectación a los pueblos indígenas, toda vez que se reconoce el aporte invalorable de las poblaciones indígenas que habitan al interior de las Áreas Naturales Protegidas, en el resguardo del patrimonio de las mismas, lo cual se materializa en el apoyo constante que brindan en los operativos que se llevan a cabo para desarticular actividades ilegales.

 

Del mismo modo, no podemos dejar de reconocer en el presente artículo, la labor encomiable y el esfuerzo de los guardaparques de las diferentes Áreas Naturales Protegidas en la protección del patrimonio de la Nación, quienes son los custodios y actores principales en el resguardo de los recursos naturales.

 

Tal como lo remarca el Tribunal Constitucional, la aplicación del Decreto Legislativo Nº 1079 debe ser aplicada en el marco de la Ley Nº 26834 – Ley de Áreas Naturales Protegidas y su Reglamento.

 

Uno de los fundamentos esenciales que señala el Tribunal Constitucional en la presente sentencia, es poner en relieve la no existencia de contradicción alguna entre la Constitución y el Convenio Nº 169 y entre el principio de Dominio Eminencial y el Convenio Nº 169, el cual en su artículo 15º, prevé el caso que los recursos naturales sean propiedad del Estado, inclusive aquellos que están en los territorios indígenas.

 

En efecto el Principio de Dominio Eminencial regulado en el Artículo 3º del Decreto Legislativo Nº 1079, no contraviene lo estipulado en el Artículo 15º del Convenio Nº 169, toda vez que si bien este principio contempla que “los derechos para el aprovechamiento sostenible de los recursos naturales renovables se otorgan a los particulares mediante las modalidades que establecen las leyes especiales para cada uno de ellos y que en cualquiera de los casos, el Estado conserva el dominio sobre estos, así como sobre los frutos, productos y subproductos, en tanto ellos no hayan sido obtenidos acorde con el título por los cuales fueron otorgados”, ello se encuentra resguardado por un marco constitucional, señalado en el artículo 66º de la Constitución Política del Perú.

 

Por otro lado, la condicionalidad a la que alude este principio es contar con un título habilitante que autorice el aprovechamiento del recurso, considerando lo expuesto en líneas anteriores, la regulación especial en materia de Áreas Naturales Protegidas y el Decreto Legislativo Nº 1079, contemplan el aprovechamiento de especímenes bajo las figuras de  subsistencia y  autoconsumo de las poblaciones que habiten al interior de las Áreas Naturales Protegidas de Administración Nacional, en consecuencia reafirmando lo señalado por el Tribunal Constitucional no existe incompatibilidad entre el mencionado principio y lo regulado en el Convenio Nº 169.

 

El colegiado dejó establecido que en caso de existir cualquier eventual conflicto entre las comunidades y las políticas de Estado, deberá ser resuelto a través de las reglas de la ponderación a fin de articular los legítimos derechos comunales con los intereses nacionales en cada caso concreto, más aún cuando la titularidad de los recursos naturales corresponde al Estado.

 

Al respecto, el artículo 89º del Reglamento de la Ley de Áreas Naturales Protegidas regula los “Derechos de las Poblaciones Locales y Comunidades Campesinas o Nativas”, en el cual establece que el Estado reconoce los derechos adquiridos, tales como propiedad y posesión entre otros de las poblaciones locales incluidos los asentamientos de pescadores artesanales y las comunidades nativas o campesinas, que habitan al interior de las Áreas Naturales Protegidas con anterioridad a su establecimiento.

 

Cabe resaltar que la “Corte Interamericana de Derechos Humanos”, en el caso de la Comunidad Indígena Yakye Axa vs Paraguay, ha establecido lo siguiente:

“Es indispensable que los Estados otorguen una protección efectiva que tome en cuenta  sus particularidades propias, sus características económicas y sociales, así como su situación de especial vulnerabilidad, su derecho consuetudinario, valores, usos y costumbres”.

“Esto no significa que siempre que estén en conflicto los intereses territoriales particulares o estatales y los intereses territoriales de los miembros de las comunidades indígenas, prevalezcan los últimos por sobre los primeros”.

 

Sobre el particular y en concordancia con lo mencionado por la Corte Interamericana de Derechos Humanos, cabe mencionar que el Reglamento de la Ley de Áreas Naturales Protegidas, contempla en su artículo 90º, el respeto por lo usos ancestrales vinculados a la subsistencia de las comunidades campesinas o nativas y de los grupos humanos en aislamiento voluntario o de contacto inicial o esporádico.

 

Por consiguiente, el SERNANP al contemplar en su marco normativo, el reconocimiento de los derechos adquiridos, los usos ancestrales y el procedimiento de consulta establecido en el Convenio Nº 169 de la OIT,  la administración y gestión de las Áreas Naturales Protegidas se lleva a cabo en compatibilidad con los derechos de las comunidades indígenas.

 

En referencia a ello, el Plan Director de las Áreas Naturales Protegidas, el cual constituye el máximo instrumento de planificación y orientación del desarrollo de  las Áreas Naturales Protegidas del SINANPE, señala que:

“La práctica de la gestión de las Áreas Naturales Protegidas ha reconocido la posición de los pueblos indígenas más allá de los derechos de subsistencia, tales como el derecho al aprovechamiento tradicional de recursos naturales y al desplazamiento por “rutas tradicionales” (zonas de aprovechamiento y manejo de recursos naturales, zonas donde realizan prácticas y ritos religiosos, zonas de importancia cultural, etc.)”

 

  CONSIDERACIONES FINALES:

 

– Como se puede apreciar y de acuerdo a lo postulado por el Tribunal Constitucional el Decreto Legislativo Nº 1079, no genera afectación de manera directa o inmediata a la situación jurídica de los pueblos indígenas.

– En ese sentido, reviste singular importancia resaltar que, la normatividad de Áreas Naturales Protegidas y lo regulado en el Decreto Legislativo Nº 1079, se encuentra en concordancia y respeta los derechos de los Pueblos Indígenas plasmados en instrumentos jurídicos internacionales como el Convenio Nº 169 de la Organización Internacional del Trabajo.

– Es de tener en cuenta que el Decreto Legislativo Nº 1079, es una norma que ordena la estructura del Estado y sus competencias en términos de garantizar el patrimonio de las Áreas Naturales Protegidas.

– Es importante que nuestro ordenamiento normativo, siga fortaleciendo el régimen jurídico en torno a principios de protección de los recursos naturales, contando con normas que encierren técnicas legislativas de aplicación eficaz, porque está en juego el afianzamiento del resguardo de los recursos naturales, la eficacia en la actuación administrativa y la garantía de cumplimiento de los derechos constitucionales.

– Por último y a modo de reflexión preguntémonos ¿De qué sirve que los guardaparques puedan custodiar los recursos naturales, sino cuentan con un marco legal que les permita actuar de acuerdo a ley en salvaguarda del Patrimonio de la Nación?

 

1. Reserva Nacional Pacaya Samiria, Área Natural Protegida ubicada en el noroeste del Perú, en la confluencia de los ríos Marañon y Ucayali – Departamento de Loreto.

2. ¿qué es el dominio público?… artículo publicado por francisco martinez vásquez.

3. Tesis expuesta por PROUDHON.

 

 



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