Alcances de la Opinión Técnica Previa Vinculante del Servicio Nacional de Áreas Naturales Protegidas

Con fecha 30 de marzo del presente año, fue publicado en el Diario Oficial ‘’El Peruano’’, el Decreto Supremo Nº 004-2010-MINAM, el mismo que precisa la obligación de las entidades de nivel nacional, regional y local, de solicitar la Opinión Técnica Previa Vinculante del Servicio Nacional de Áreas Naturales Protegidas por el Estado – SERNANP, ante el desarrollo de actividades orientadas al aprovechamiento de recursos naturales, o a la habilitación de infraestructura, al interior de las Áreas Naturales Protegidas de administración nacional, y/o en sus Zonas de Amortiguamiento, o de las Áreas de Conservación Regional , ello en defensa del patrimonio natural existente en dichas áreas.

El Decreto Supremo antes señalado sistematiza principalmente, las siguientes disposiciones normativas:

El artículo 25º de la Ley de Áreas Naturales Protegidas, el cual señala que las actividades que se realicen en las Zonas de Amortiguamiento de las Áreas Naturales Protegidas del Sistema Nacional de Áreas Naturales Protegidas por el Estado – SINANPE, no deben poner en riesgo el cumplimiento de los fines para los que éstas han sido establecidas.

El artículo 27º de la Ley de Áreas Naturales Protegidas, el mismo que dispone que el aprovechamiento de recursos naturales en Áreas Naturales Protegidas sólo podrá ser autorizado si resulta compatible con la categoría, la zonificación asignada y el Plan Maestro del área, y asimismo, que el aprovechamiento de recursos naturales no debe perjudicar el cumplimiento de los fines para los cuales se ha establecido el área.

El artículo 28º de la Ley de Áreas Naturales Protegidas, el cual establece que las autorizaciones otorgadas para aprovechar recursos naturales al interior de las Áreas Naturales Protegidas del SINANPE, y de las Áreas de Conservación Regional, requieren de la opinión previa favorable de la autoridad del SINANPE, es decir, del SERNANP.

El numeral 53.1 del artículo 53º de la Ley General del Ambiente, el mismo que dispone que las entidades que ejercen funciones en materia de salud ambiental, protección de recursos naturales renovables, calidad de las aguas, aire o suelos y otros aspectos de carácter transectorial, ejercen funciones de vigilancia, establecimiento de criterios y de ser necesario, expedición de opinión técnica previa, para evitar los riesgos y daños de carácter ambiental que comprometan la protección de los bienes bajo su responsabilidad.

El inciso f) del numeral 2 de la Segunda Disposición Complementaria Final del Decreto Legislativo Nº 1013, Ley de Creación, Organización y Funciones del Ministerio del Ambiente, el cual establece que es función del SERNANP emitir opinión previa vinculante a la autorización de actividades orientadas al aprovechamiento de recursos naturales, o a la habilitación de infraestructura, en el caso de las Áreas Naturales Protegidas de administración nacional.

El inciso i) del artículo 3º del Decreto Supremo Nº 006-2008-MINAM, el mismo que aprueba el Reglamento de Organización y Funciones del SERNANP, y que establece como función general de este último, la de supervisar y monitorear las actividades que se realicen en las Áreas Naturales Protegidas de administración nacional y sus Zonas de Amortiguamiento.

En virtud a la precitada normativa, las entidades de nivel nacional, regional y local, tienen la obligación de solicitar la Opinión Técnica Previa Vinculante del SERNANP, respecto de las actividades orientadas al aprovechamiento de recursos naturales, o a la habilitación de infraestructura, al interior de las Áreas Naturales Protegidas de administración nacional, y/o en sus Zonas de Amortiguamiento, o de las Áreas de Conservación Regional.

Al respecto, resulta importante resaltar que la obligación de solicitar la Opinión Técnica Previa Vinculante en mención, es propia de las entidades de nivel nacional, regional o local que resulten competentes, ello en virtud al principio de ‘’ventanilla única’’, regulado por el artículo 50º del Decreto Legislativo Nº 757, Ley Marco para el Crecimiento de la Inversión Privada, el mismo que señala que en materia ambiental, el Estado debe mostrarse ante el administrado a través de una única entidad, siendo ésta la autoridad competente.

En el caso que la propuesta de actividad corresponda ser tramitada ante el SERNANP como autoridad competente, el procedimiento a seguir será aquel regulado por el Texto Único de Procedimientos Administrativos del SERNANP, o en su defecto, el que haga sus veces, encontrándose así subsumida la Opinión Técnica Previa Vinculante del SERNANP en la Comunicación Oficial que resuelva el trámite correspondiente.

Cabe indicar que la emisión de la Opinión Técnica Previa Vinculante en mención, comprende entre otras:

La emisión de Compatibilidad.
La emisión de la Opinión Técnica Previa Favorable.

Emisión de Compatibilidad

La emisión de Compatibilidad, la misma que se encuentra regulada a través del artículo 27º de la Ley de Áreas Naturales Protegidas y sus normas complementarias, es aquella Opinión Técnica Previa Vinculante que consiste en una evaluación a través de la cual se analiza la posibilidad de concurrencia de una propuesta de actividad, con respecto a la conservación del Área Natural Protegida de administración nacional, y/o su Zona de Amortiguamiento, o del Área de Conservación Regional, en función a la categoría, zonificación, Plan Maestro y objetivos de creación del área en cuestión.

La autoridad competente solicita al SERNANP la emisión de Compatibilidad previamente al desarrollo de actividades conducentes al otorgamiento de derechos orientados al aprovechamiento de recursos naturales, o a la habilitación de infraestructura, en las Áreas Naturales Protegidas de administración nacional, y/o sus Zonas de Amortiguamiento, o en las Áreas de Conservación Regional.

La emisión de Compatibilidad es independiente de la emisión de la Opinión Técnica Previa Favorable, y por tanto no compromete la orientación de ésta última, pudiendo ser ésta favorable o desfavorable. En este mismo sentido, la emisión de Compatibilidad es también independiente de otros trámites que se tengan que realizar ante las entidades competentes.

No cabe la emisión de compatibilidad respecto de aquellas actividades que son parte de una actividad que ya cuente con un pronunciamiento de compatibilidad por parte del SERNANP.

Opinión Técnica Previa Favorable

La Opinión Técnica Previa Favorable, la misma que se encuentra regulada a través del artículo 28º de la Ley de Áreas Naturales Protegidas y sus normas complementarias, es aquella Opinión Técnica Previa Vinculante que consiste en una evaluación del contenido del Instrumento de Gestión Ambiental correspondiente a una actividad, obra o proyecto específico a realizarse, en virtud a los aspectos técnicos y legales, entre otros, que versen sobre las Áreas Naturales Protegidas de administración nacional, y/o sus Zonas de Amortiguamiento, o sobre las Áreas de Conservación Regional, a fin de pronunciarse sobre su viabilidad ambiental.

Es así que el Instrumento de Gestión Ambiental correspondiente, sólo podrá ser aprobado por la autoridad competente si cuenta con la Opinión Técnica Previa Favorable del SERNANP. La autoridad competente solicitará al SERNANP sus aportes respecto a los Términos de Referencia para la elaboración del Instrumento de Gestión Ambiental antes señalado. Debe entenderse como Instrumento de Gestión Ambiental, a todo aquel instrumento que es considerado como tal en el ordenamiento jurídico peruano.

Zonas de Amortiguamiento

En lo que respecta a la emisión de la Opinión Técnica Previa Vinculante en las Zonas de Amortiguamiento, cabe precisar en primer lugar, que de conformidad con el artículo 25º de la Ley de Áreas Naturales Protegidas, sólo las Áreas Naturales Protegidas de administración nacional pueden contar con Zonas de Amortiguamiento. En tal sentido, no resulta posible que las Áreas de Conservación Regional y las Áreas de Conservación Privada cuenten con dichas Zonas.

Habiendo ya precisado que sólo las Áreas Naturales Protegidas de administración nacional pueden contar con Zonas de Amortiguamiento, cabe mencionar que la emisión de la Opinión Técnica Previa Vinculante en dichas Zonas, versa sobre aquellas actividades orientadas al aprovechamiento de recursos naturales, o a la habilitación de infraestructura.

La emisión de dicha opinión se debe realizar en función del Área Natural Protegida involucrada, y no de la Zona de Amortiguamiento en sí misma, ello en virtud al artículo 25º de la Ley de Áreas Naturales Protegidas, el mismo que estipula como función de las Zonas de Amortiguamiento, la de garantizar la conservación de las Áreas Naturales Protegidas.

La emisión de la Opinión Técnica Previa Vinculante en las Zonas de Amortiguamiento, encuentra sustento legal en las siguientes disposiciones normativas:

– El artículo 25º de la Ley de Áreas Naturales Protegidas, el mismo que señala que las actividades que se realicen en las Zonas de Amortiguamiento de las Áreas Naturales Protegidas del SINANPE, no deben poner en riesgo el cumplimiento de los fines de éstas últimas.

– El numeral 88.1 del artículo 88º del Reglamento de la Ley de Áreas Naturales Protegidas, el mismo que señala que el aprovechamiento de los recursos naturales ubicados en las Zonas de Amortiguamiento de las Áreas Naturales Protegidas de administración nacional, requiere de la Opinión Técnica Previa Favorable del SERNANP.

– El artículo 64º del Reglamento de la Ley de Áreas Naturales Protegidas, el mismo que señala que los Estudios de Impacto Ambiental, los Programas de Adecuación y Manejo Ambiental, u otros documentos análogos que versen sobre actividades que modifiquen el estado natural de los recursos naturales renovables de agua, suelo, flora y fauna silvestre, ubicados en las Zonas de Amortiguamiento de las Áreas Naturales Protegidas de administración nacional, requieren de la Opinión Técnica Previa Favorable del SERNANP, previamente a su aprobación.

– El inciso a) del artículo 116º del Reglamento de la Ley de Áreas Naturales Protegidas, el mismo que señala que los procedimientos para operaciones de hidrocarburos o de minería que versen sobre actividades que se superpongan en todo o en parte con la Zona de Amortiguamiento de un Área Natural Protegida de administración nacional, deben observar el procedimiento de coordinación previa con el SERNANP, para definir la compatibilidad de la actividad con la naturaleza jurídica y condiciones naturales del área involucrada.

Por otro lado, resulta importante precisar que de conformidad con lo dispuesto por el numeral 4.1 del artículo 4º del Decreto Supremo Nº 008-2009-MINAM, el mismo que establece las disposiciones para la elaboración de los Planes Maestros de las Áreas Naturales Protegidas, la zonificación establecida en los Planes Maestros comprende exclusivamente, al Área Natural Protegida.

Al respecto, cabe señalar que el SERNANP, a través de la zonificación de las Áreas Naturales Protegidas de administración nacional, se puede establecer limitaciones y restricciones a las actividades orientadas al aprovechamiento de recursos naturales, o a la habilitación de infraestructura, sobre la base de consideraciones técnicas que permitan acreditar el cumplimiento de los criterios establecidos en el artículo 23º de la Ley de Áreas Naturales Protegidas y su Reglamento, debidamente sustentadas en el documento de planificación correspondiente, no encontrándose permitido el establecimiento de limitaciones y restricciones sobre la base de consideraciones de carácter general.

En el caso de las Zonas de Amortiguamiento, el SERNANP no se encuentra facultado para zonificar dichos ámbitos desde sus documentos de planificación. En consecuencia, el SERNANP se pronuncia sólo sobre la base de propuestas emitidas por la autoridad competente.

En este orden de ideas, podríamos resumir las competencias del SERNANP, en cuanto a lo que respecta a la emisión de Opinión Técnica Previa Vinculante, a las siguientes:

– Emitir Opinión Técnica Previa Vinculante respecto del desarrollo de actividades orientadas al aprovechamiento de recursos naturales, o a la habilitación de infraestructura, al interior de las Áreas Naturales Protegidas de administración nacional.

– Emitir de oficio, o a pedido de parte, opinión técnica respecto del desarrollo de actividades orientadas al aprovechamiento de recursos naturales, o a la habilitación de infraestructura, al interior de las Áreas de Conservación Privada (2)

– Emitir Opinión Técnica Previa Vinculante respecto del desarrollo de actividades orientadas al aprovechamiento de recursos naturales, o a la habilitación de infraestructura, al interior de las Zonas de Amortiguamiento de las Áreas Naturales Protegidas de administración nacional, en función del Área Natural Protegida involucrada.

En las Zonas de Amortiguamiento, el pronunciamiento del SERNANP, sea éste de oficio o a pedido de parte, debe referirse a los impactos que un proyecto, obra o actividad pueda ocasionar sobre el Área Natural Protegida involucrada.

Volviendo a los alcances del Decreto Supremo Nº 004-2010-MINAM, en adelante ‘’Decreto Supremo’’, cabe señalar que éste precisa que el incumplimiento relativo a la falta de solicitud de la emisión de la Opinión Técnica Previa Vinculante del SERNANP, respecto de los supuestos relativos al aprovechamiento de recursos naturales, o a la habilitación de infraestructura, constituye falta administrativa, de conformidad con lo estipulado en la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General.

Asimismo, el Decreto Supremo establece que todo acto administrativo relativo al aprovechamiento de recursos naturales, o a la habilitación de infraestructura, que haya sido otorgado sin la Opinión Técnica Previa Vinculante del SERNANP, resultará nulo de pleno derecho, es decir que los efectos de dicha nulidad se retrotraerán a la fecha del acto, a excepción de los derechos adquiridos de buena fe por terceros, en cuyo caso operarán a futuro.

Por otro lado, el Decreto Supremo precisa que la función supervisora que ejerce el SERNANP, comprende la verificación del cumplimiento del ordenamiento territorial en las actividades que se realicen al interior de las Áreas Naturales Protegidas. Al respecto, cabe mencionar que de conformidad con el artículo 8º de la Ley de Áreas Naturales Protegidas, el SERNANP tiene la función supervisora en todos los niveles de administración de las Áreas Naturales Protegidas.

Asimismo, el Decreto Supremo resalta la participación de la Procuraduría del MINAM, del Ministerio Público, y de la Policía Nacional del Perú, ante el desarrollo de actividades orientadas al aprovechamiento de recursos naturales, o a la habilitación de infraestructura, al interior de las Áreas Naturales Protegidas de administración nacional, que no cuenten con Opinión Técnica Previa Vinculante del SERNANP.

De igual forma, el numeral 187.2 del artículo 187º del Reglamento de la Ley de Áreas Naturales Protegidas, señala que la Policía Ecológica y la Dirección General de Capitanías y Guardacostas, brindan al SERNANP, en todo momento, el apoyo requerido, a fin de efectivizar las labores de vigilancia al interior de las Áreas Naturales Protegidas.

En este sentido, y a fin de efectivizar sus labores de vigilancia, el SERNANP cuenta con el apoyo de otras entidades, tales como la Dirección General de Capitanías y Guardacostas del Perú, que si bien no han sido expresamente mencionadas en el Decreto Supremo bajo comentario, tienen la obligación de brindar al SERNANP el apoyo que éste requiera.

Finalmente, el Decreto Supremo dispone que las autoridades nacionales, regionales y locales, deberán adoptar, bajo responsabilidad, las medidas necesarias para adecuar sus procedimientos administrativos a la obligatoriedad de solicitar la Opinión Técnica Previa Vinculante del SERNANP, en vista a las solicitudes que recaigan sobre el desarrollo de actividades orientadas al aprovechamiento de recursos naturales, o a la habilitación de infraestructura, al interior de las Áreas Naturales Protegidas de administración nacional, y/o en sus Zonas de Amortiguamiento, o de las Áreas de Conservación Regional.

(1) Si bien respecto a las Áreas de Conservación Regional, el SERNANP resulta competente para emitir Opinión Técnica Previa Vinculante de conformidad con lo estipulado en los artículos 27° y 28° de la Ley de Áreas Naturales Protegidas, consideramos que en virtud a los principios derivados del proceso de descentralización, dicha competencia debería corresponder a los Gobiernos Regionales, bajo los lineamientos establecidos por el SERNANP.

(2) Si bien la emisión de la Opinión Técnica Previa Vinculante a la que se refiere el Decreto Supremo Nº 004-2010- MINAM, no comprende a las Áreas de Conservación Privada, ello no impide que el SERNANP, en su calidad de organismo público técnico especializado, y en virtud al deber de coordinación interinstitucional estipulado en el inciso e) del numeral 2 de la Segunda Disposición Complementaria Final de la Ley de Creación, Organización y Funciones del Ministerio del Ambiente, pueda emitir opinión técnica respecto a la viabilidad de una actividad específica, en relación a los efectos que ésta pudiese generar en el Área de Conservación Privada.

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