Aprovechamiento de recursos forestales y de fauna silvestre en las Áreas Naturales Protegidas
Aprovechamiento de recursos forestales y de fauna silvestre en las Áreas Naturales Protegidas
1. Marco general
Las Áreas Naturales Protegidas – ANP tienen como objetivo la conservación de la biodiversidad. Cuando esta diversidad está contenida en los bosques, el manejo de estos recursos forestales y de fauna silvestre se vuelve inherente a la gestión misma del área protegida. Gestionar un anp con bosques, es gestionar su patrimonio forestal. La manera en que está gestión se realice dependerá de la categoría y zonificación asignada.
La legislación vigente es coherente con esta idea y el Decreto Legislativo Nº 1079, que establece medidas que garanticen el patrimonio de las áreas naturales protegidas, ha determinado que el Servicio Nacional de Áreas Naturales Protegidas – SERNANP es la autoridad competente para administrar el patrimonio forestal dentro de las ANP. Tomando en cuenta que no todas las ANP son gestionadas por el SERNANP, conviene revisar cuáles son los efectos de esta disposición sobre las áreas según su nivel de gestión, es decir a nivel nacional, regional y privado.
2. Los niveles de administración de las ANP
Según lo establecido por el art. 3 de la Ley de Áreas Naturales Protegidas, Ley N° 26834 – LANP, las ANP pueden ser:
-las de administración nacional, que conforman el SINANPE.
-Las de administración regional, denominadas áreas de conservación regional.
-Las áreas de conservación privadas.
A lo largo de la vigencia de la LANP y sus normas complementarias, se han producido una serie de discusiones acerca del significado e interpretación dado a que existan ANP del “Sistema Nacional de Áreas Naturales Protegidas por el Estado – SINANPE” y “áreas complementarias al SINANPE” . Dicha disyuntiva ha sido analizada por el actual Plan Director, aprobado por Decreto Supremo N° 016- 2009-MINAM, el cual precisa que uno de los componentes del Sistema de ANP es el componente físico “… conformado por las áreas naturales protegidas (incluyendo las áreas naturales protegidas de nivel nacional, las áreas de conservación regional y las áreas de conservación privadas) con sus componentes bióticos y abióticos”. A su vez, una de las características de este componente es la complementariedad, la misma que “… reconoce que en el Sistema no existen áreas de segundo grado entre las ANP de carácter nacional y aquellas de carácter regional y privado” .
En ese sentido, la complementariedad del sistema de ANP establece que todas ellas conforman un sistema unitario, en el que la única diferencia es el nivel de administración y no la importancia de las mismas.
A su vez, cuando el Plan Director hace mención a la misión del sistema de ANP, señala que es: “Construir un modelo de gestión sostenible del territorio y sus recursos naturales, ecológicamente representativo y funcional de áreas naturales protegidas mutuamente complementarias; gestionado de acuerdo a principios de buen gobierno para asegurar la conservación de la diversidad biológica y demás valores de interés cultural, paisajístico y científico asociados a estos espacios, así como el aporte de sus beneficios ambientales y sociales al desarrollo sostenible de los pueblos del Perú y el mundo”.
Por lo antes mencionado se puede concluir que la diferencia existente entre las ANP del SINANPE es que éstas son administradas por el gobierno nacional, a través del SERNANP; las Áreas de Conservación Privadas – ACR que son administradas por los gobiernos regionales y; las Áreas de Conservación Privada – ACP cuya administración recae en los propietarios de los predios reconocidos como tales. Y por supuesto que las ANP del SINANPE responden a una necesidad de conservación que es de interés público nacional; y que en el caso de las ACR éste se da a un nivel de la región.
3. Sobre el aprovechamiento de los recursos forestales y de fauna silvestre al interior de las Áreas Naturales Protegidas
El Decreto Legislativo Nº 1079, que establece medidas que garantizan el Patrimonio de las ANP, estableció en su art. 2 que: “La autoridad competente para administrar el patrimonio forestal, flora y fauna silvestre de las áreas naturales protegidas y sus servicios ambientales es el Ministerio del Ambiente a través del Servicio Nacional de Áreas Naturales Protegidas”.
Posteriormente el Decreto Supremo Nº 008-2008-MINAM, estableció las disposiciones para la aplicación del Decreto Legislativo Nº 1079, en lo referido a los mecanismos de reintroducción, disposición y/o destrucción de los especímenes, recursos, productos y subproductos recuperados o encontrados abandonados en Áreas Naturales Protegidas de Administración Nacional. En cuanto a las ACR y ACP, no se ha reglamentado aún como se llevarían a cabo estas actividades propias de la administración de cualquier ANP.
•Aprovechamiento de recursos forestales y de fauna silvestre en ANP de nivel nacional:
Como puede apreciarse de los artículos antes citados, no cabe duda que para el caso del aprovechamiento de recursos forestales y de fauna silvestre es el SERNANP la autoridad encargada de otorgar o denegar dichas solicitudes. En el caso de las áreas de administración nacional adicionalmente existe un reglamento, el Decreto Supremo Nº 008-2008-MINAM, que regula los mecanismos de reintroducción, disposición y/o destrucción de los especímenes, recursos, productos y subproductos recuperados o encontrados abandonados.
•Aprovechamiento de recursos forestales y de fauna silvestre en ACR:
La disposición del art. 2 del Decreto Legislativo Nº 1079 es muy clara: es el SERNANP el ente competente para la administración del Patrimonio Forestal Nacional ubicado en el ámbito de las ANP, cualquiera sea su nivel. En este sentido, esta norma obligaría a que los Gobiernos Regionales – GORE que administran las ACR, deban siempre canalizar las decisiones que implican “administrar el patrimonio forestal” hacia el SERNANP.
Como se dijo al inicio de este informe, administrar un ANP con bosques es administrar su patrimonio forestal; y por lo tanto no tiene sentido contar con un nivel de administración de ANP regional que no pueda ejercer la función de administrar el patrimonio forestal existente en las áreas. Esto se vuelve especialmente paradójico cuando el propio esquema nacional de administración del patrimonio forestal en el país ha determinado que sean los gobiernos regionales quienes ejerzan esta función. A nuestro modo de ver, se ha producido un error en la legislación que debería ser aclarado precisando que la administración del patrimonio forestal de las ACR corresponde a quien tenga a su cargo la administración del ACR dentro del gobierno regional. Lo que corresponde es una precisión a nivel de Ley para plantear una excepción al primer párrafo del Decreto Legislativo Nº 1079.
Hay que tomar en cuenta adicionalmente que ya se ha precisado, a través del Decreto Supremo Nº 008-2009-MINAM, que son los GORE quienes aprueban el Plan Maestro de las ACR. Estos planes, ya son en sí un documento para administrar los recursos forestales y de fauna del área, y entonces es necesario consolidar este principio.
Finalmente, quien asuma esta función dentro del GORE no debe ser la misma dependencia que otorga los derechos de aprovechamiento de recursos forestales y de fauna silvestre fuera de las ANP. Hay que mantener el principio dentro de los GORE, que la administración del patrimonio forestal dentro de las ACR es una función inherente a la administración del ACR y que, por lo tanto, debe ser ejercida por el administrador de dichas áreas dentro del GORE.
•Aprovechamiento de recursos forestales y de fauna silvestre en ACP:
Las ACP son también ANP, cuya característica principal es que su administración la ejerce el propietario del predio reconocido como tal. En este sentido, el art. 2 del Decreto Legislativo Nº 1079 es también de aplicación para las ACP, es decir que el patrimonio forestal existente en las ACP debe ser administrado por el SERNANP.
El caso de las ACP es diferente al de las ACR, ya que pese a que estas áreas son administradas por sus propietarios; estos no tienen competencia, ni pueden tenerla sobre el patrimonio forestal ubicado en sus áreas. De acuerdo a la constitución y la Ley Orgánica para el aprovechamiento sostenible de los recursos naturales, Ley 26821, los recursos naturales son patrimonio de la nación y siempre el otorgamiento de derechos sobre ellos será una función pública. Pese a la administración “privada” de estas áreas, los propietarios no tienen atribuciones sobre los recursos naturales ubicados en sus tierras. Es decir, en este caso el administrador del ANP no puede legalmente “administrar” por si mismo el patrimonio forestal. La administración del patrimonio forestal (y de fauna) dentro de cualquier propiedad individual o colectiva sigue siendo una función pública.
¿Cómo asegurar entonces la unidad de gestión de las ACP?, donde debe ser también inherente a esta gestión la administración de su patrimonio forestal.
La lógica debería ser que en estas áreas, la administración del patrimonio forestal recaiga en la misma institución pública que determina su condición de área natural protegida, es decir el SERNANP. El SERNANP es quien aprueba los planes maestros de estas áreas y ya se dijo que el Plan Maestro es en realidad el plan para administrar el patrimonio forestal en las áreas con bosques.
Es decir para el caso de las ACP, mientras sea sólo el MINAM /SERNANP quien reconoce y aprueba el plan maestro de éstas áreas, debiera también hacerse cargo de la administración del patrimonio forestal. Si optáramos por un esquema donde se traslada estas funciones a los gobiernos regionales, debieran ser éstos entonces quienes ejerzan la función. ¿Por qué? Porque sino podríamos caer en la contradicción de aprobar planes y áreas a un nivel de gobierno, y que otro nivel distinto de gobierno las vuelva imposibles de cumplir, al no aprobar autorizaciones de reforestación, repoblamiento, etc.
Finalmente, si analizamos este tema desde el aspecto relacionado a la coherencia de la administración pública, es más eficiente que el ente encargado de evaluar los requisitos para el establecimiento o reconocimiento de ANP nacionales y privadas, sea el mismo que otorgue los derechos de aprovechamiento de recursos forestales y de fauna silvestre. Es dicha entidad la que conoce y ha evaluado los valores y recursos existentes en dichas áreas, por lo que no guardaría ninguna coherencia que sea otra institución, la cual desconoce por completo todos los procedimientos llevados a cabo por el SERNANP, la que otorgue los derechos para aprovechar recursos dentro de las ACP. Si a ello le sumamos que estas áreas son establecidas o reconocidas como tales debido a los valores biológicos que albergan, dentro de los cuales se encuentran los recursos forestales y de fauna silvestre, lo anteriormente señalado cobra mayor relevancia.
En ese sentido, para el otorgamiento de derechos de aprovechamiento de recursos forestales y de fauna silvestre en ACP, es el SERNANP la entidad encargada de otorgarlos; y es correcto que esto sea así.