Comentario al Proyecto de Ley de modificatoria a la Ley de Áreas Naturales Protegidas
1. Introducción
La Sociedad Peruana de Derecho Ambiental – SPDA ha recibido el pedido de la Comisión de de Pueblos Andinos, Amazónicos y Afroperuanos, Ambiente y Ecología del Congreso de la República, para expresar una opinión técnica respecto al texto del Proyecto de Ley Nº 03648/2009-CR que propone modificar el artículo 3 de la Ley de Áreas Naturales Protegidas. Dicho proyecto de ley fue presentado con fecha 05 de noviembre de 2009 por los congresistas Maria Cleof Sumire de Conde é, César Galindo Sandoval Cayo, Juana Aide Huancahuari Paucar, Ruiz Delgado Miró, Yaneth Cajahuanca Rosales, Marisol Espinoza Cruz y Nancy Rufina Obregón Peralta, del Grupo Parlamentario Nacionalista. Posteriormente, el 11 de noviembre de 2009 fue decretado tanto a la Comisión de Pueblos Andinos, Amazónicos y Afroperuanos, Ambiente y Ecología como a la Comisión Agraria.
Como respuesta a la solicitud de opinión técnica sobre este proyecto de ley la SPDA ha elaborado el presente informe, el mismo que realizará un análisis legal respecto del Proyecto de Ley Nº 03648/2009-CR que propone modificar el artículo 3 de la Ley de Áreas Naturales Protegidas, en el sentido que la reducción física o modificación legal de las áreas del Sistema Nacional de Áreas Naturales Protegidas – SINANPE, sólo podrá ser aprobada por Ley previa consulta con las poblaciones indígenas/originarias de la zona. Cabe mencionar que el objetivo de este Proyecto de Ley es incluir como uno de los requisitos para la modificación y/o reducción física de un área natural protegida, el desarrollo previo de un proceso de consulta con las pueblos originarios del ámbito del área natural protegida.
2. Análisis
Las Áreas Naturales Protegidas son sitios que por su importancia para el país, conllevan al establecimiento de condiciones de uso que garanticen su conservación a largo plazo. En este sentido, las áreas naturales protegidas tienen una vocación de perpetuidad.
A efectos de apoyar esta vocación de perpetuidad, la Ley de Áreas Naturales Protegidas dispone que -como se establecen con carácter definitivo con excepción de las áreas de conservación privadas que si pueden ser reconocidas un plazo determinado- “la reducción física o modificación legal de las áreas del Sistema Nacional de Áreas Naturales Protegidas – SINANPE, sólo podrá ser aprobada por Ley”. Ello con la intención de que la modificación legal o reducción física de dichas áreas tenga que pasar por un debate en el parlamento, generando de esa manera un contrapeso entre el Poder Ejecutivo (responsable de su establecimiento) y el Poder Legislativo (responsable de su modificación o reducción física). La intención del proyecto de ley bajo análisis, tiene como objetivo añadir una nueva condición para la reducción física o modificación legal de dichas áreas naturales protegidas, esta es, “el desarrollo de una consulta previa con las poblaciones indígenas/originarias de la zona”.
En primer lugar debemos resaltar que actualmente sólo las áreas naturales protegidas de nivel nacional conforman el Sistema Nacional de Áreas Naturales Protegidas – SINANPE, por lo cual el precepto antes mencionado no aplica a las áreas de conservación privadas ni a las áreas de conservación regionales. Si bien estamos de acuerdo que no se incluyan a las áreas de conservación privadas por contar estas con un reconocimiento estatal que puede ser temporal, consideramos que el marco legal vigente está dejando a las áreas de conservación regionales en un vacío legal al no determinar mediante que dispositivo legal podrían ser susceptibles de una reducción física o modificación legal. Este punto, podría ser aclarado por la propuesta de modificación de la Ley, mencionando específicamente mediante qué norma cabría la modificación legal o reducción física de un área de conservación regional. Es importante señalar que a la fecha ya hay cinco áreas de conservación regionales establecidas y que hay interés de diversos gobiernos regionales de establecer estas áreas en sus territorios por lo cual resulta altamente relevante que no persistan vacíos en la regulación relacionada a estas áreas.
Una segunda observación tiene que ver con el mismo concepto de perpetuidad. Ocurre que en el contexto actual de cambio climático, por efecto de los cambios de los patrones climáticos muchas especies están comenzando a migrar a zonas aledañas, en algunos casos a zonas más altas, en otros a zonas más húmedas, entre otras. Ello puede llevar a que áreas naturales protegidas establecidas con el objetivo de conservar especies específicas, requieran cambiar sus límites a efectos de incorporar las nuevas rutas y hábitats de dichas especies. Si bien aun no se ha generado la información necesaria para conocer que especies en el Perú están realizando dichas migraciones, es un tema que debemos tomar en cuenta, ya que podría implicar que en el futuro se establezca un procedimiento específico para regular aquellos casos en los cuales los límites de las áreas naturales protegidas deban ser modificados a efectos de que cumplan con los objetivos para los cuales fueron establecidas.
Un tercer punto tiene que ver con la frase “modificación legal o reducción física” de las áreas naturales protegidas. La norma es bastante clara al disponer que es necesaria la aprobación de una Ley para la reducción física del área natural protegida. Deberíamos interpretar entonces que la ampliación de estas áreas naturales protegidas no requiere de la aprobación de una Ley, sino de un Decreto Supremo de manera similar al establecimiento de una nueva área natural protegida. Ello basándonos en que lo que busca esta norma es proteger a las áreas naturales protegidas de iniciativas dirigidas a debilitarlas o reducirlas. No obstante ello, consideramos que la fórmula “modificación legal” es más ambigua ya que engloba tanto una modificación legal dirigida a establecer mayores restricciones de uso en el área (por ejemplo, cambiar la categoría de un área natural protegida de reserva paisajística a santuario nacional) como una modificación legal dirigida a debilitar el status jurídico del área natural protegida. En este sentido, una norma que pretenda modificar este artículo también debería intentar aclarar este tema.
Un cuarto punto que debería ser discutido en el marco de esta propuesta legislativa tiene que ver con las áreas de administración local o municipal, conocidas también como áreas de conservación municipales. De acuerdo a lo establecido en el artículo 3 de la Ley de Áreas Naturales Protegidas son áreas naturales protegidas: a) las de administración nacional, que conforman el Sistema Nacional de Áreas Naturales Protegidas – SINANPE; b) las de administración regional, denominadas áreas de conservación regional; y c) las áreas de conservación privadas. En este sentido, la discusión de este proyecto de ley también debería referirse a la idoneidad o no de incluir a las áreas de conservación municipales como áreas naturales protegidas.
En quinto lugar, debemos precisar que nos parece interesante el planteamiento de promover un proceso participativo a nivel de la población local para la modificación legal o reducción física de las áreas naturales protegidas, más aun cuando su establecimiento también exige que exista un procedimiento participativo. En este sentido, no se debería limitar de dicho proceso participativo a aquellos pobladores que no sean clasificados como “poblaciones originaria o indígena de la zona”, lo que además podría generar dificultades al poner dicha disposición en la práctica.
Adicionalmente, hemos encontrado que la exposición de motivos no guarda relación plena con el proyecto de ley planteado y consideramos que sería necesaria una exposición de motivos bien sustentada que pueda ser tomada en cuenta por los congresistas a la hora de debatir esta propuesta. En primer lugar, lo que observamos es que la exposición de motivos tiene como eje la difícil relación que existe entre las reservas indígenas para pueblos indígenas en situación de aislamiento voluntario o contacto inicial y el desarrollo de actividades extractivas, especialmente la actividad hidrocarburífera.
Como se puede observar, la exposición de motivos y los informes citados como el Informe Nº 101 de la Defensoría del Pueblo hacen referencia principalmente a los pueblos indígenas en situación de aislamiento voluntario o contacto inicial, y ello preocupa, en la medida que lo que el proyecto de ley plantea es que se desarrolle un proceso de consulta previa vinculado a la reducción física o modificación legal de las áreas naturales protegidas.
También recomendamos el desarrollo de un adecuado análisis costo beneficio, en la medida que pese a plantearse el desarrollo de procesos de consulta, se indica que ello no va a generar ningún costo al Estado.
3. Opinión
En primer lugar, consideramos loable el interés mostrado por promover proyectos de ley dirigidos a reforzar y mejorar el marco legal que sustenta el establecimiento y gestión de las áreas naturales protegidas. El proyecto de ley sin embargo, se refiere a un punto específico vinculado al marco jurídico de las áreas naturales protegidas cuando en la actualidad, existen diversas aristas que deberían ser discutidas y revisadas para mejorar la Ley de Áreas Naturales Protegidas a trece años de su entrada en vigencia.
En este sentido, lo que recomendamos al Congreso es aprovechar esta propuesta legislativa para generar una discusión más holística respecto al marco legal vigente para las áreas naturales protegidas y en este sentido, plantear una propuesta de modificatoria que sea más integral y que vaya de la mano con los lineamientos brindados por el recientemente aprobado Plan Director o Estrategia Nacional para las Áreas Naturales Protegidas, en la medida que establece nuevos lineamientos para estas áreas con una visión a largo plazo (10 años).
Adicionalmente, en la medida que el objetivo del proyecto de ley tiene que ver con el derecho a la consulta previa de los pueblos indígenas frente a aquellos procesos en que pueden verse afectados sus derechos, recomendamos que el tema sea debatido en el marco del Proyecto de Ley Marco de Derecho de de los Pueblos Indígenas, Proyecto de Ley 3370-2009-DP.
Por las razones comentadas, consideramos conveniente no aprobar el presente proyecto de ley, sino generar una discusión sobre la Ley de Áreas Naturales Protegidas que permita la elaboración de una propuesta más integral que nos permita contar con un marco legal para nuestras áreas naturales protegidas que esté a la vanguardia mundial y adecuado a la realidad del Perú. Asimismo, involucrar este tema dentro del debate del Proyecto de Ley 3370-2009-DP, Proyecto de Ley Marco de Derecho de de los Pueblos Indígenas.