Comentarios a la Directiva para la evaluación de las propuestas para el establecimiento de las Áreas

No cabe duda que en los últimos años las áreas de conservación regional (ACR) han tenido un rol sumamente importante en la gestión de la biodiversidad y el fortalecimiento del movimiento conservacionista en el país, a través de la identificación de las regiones con aquellos recursos naturales que les son más representativos y la toma de conciencia del valor de su patrimonio natural. En este proceso, la participación de los Gobiernos Regionales (GORE) ha sido estratégica no sólo por el rol protagónico asumido en los procesos de reconocimiento de las ACR sino también, a través de la creación de Sistemas Regionales de Conservación. 

Sin embargo, en la actualidad el número de ACR (6) y la cantidad de hectáreas que ocupan (830 964,11) no llegan a ser suficientemente representativos debido principalmente a su escaza distribución en el territorio nacional (solo 5 de los 24 departamentos del país: Lima, Loreto, San Martin, Tacna y Ucayali) y su falta de conectividad con las demás áreas naturales protegidas. Por ello, necesitamos consolidar las ACR, que a su vez contribuirán a fortalecer nuestro sistema de áreas naturales protegidas. Uno de los pasos a seguir para lograrlo es reforzar el componente físico del Sistema que, de acuerdo el Plan Director de las Áreas Naturales Protegidas 2009- 2019 , está conformado por todas las áreas naturales protegidas (de administración nacional, ACR y áreas de conservación privada) con sus componentes bióticos y abióticos; y, “debe entenderse como un conjunto interconectado de espacios naturales y seminaturales protegidos, representativos, que mantienen una trama de relaciones ecológicas —para su funcionalidad y viabilidad— y se inscriben en una matriz territorial tecnológicamente transformada por actividades agrarias, forestales, núcleos urbanos, infraestructuras y otros elementos resultantes de las actividades humanas”.

En este sentido, el Servicio Nacional de Áreas Naturales Protegidas por el Estado (SERNANP), reconociendo la necesidad de regular apropiadamente el establecimiento de las ACR, emitió la Resolución Presidencial Nº 205-2010-SERNANP, la cual aprobó la Directiva para la evaluación de las propuestas de para el establecimiento de las ACR a fin de establecer las pautas necesarias para la evaluación de las solicitudes de los GORE para el reconocimiento de las ACR.

La mencionada directiva, en concordancia con la Ley de Áreas Naturales Protegidas (LANP), reconoce a las ACR como aquellas áreas que teniendo una importancia ecológica significativa, no califican para ser declaradas como áreas del SINANPE. Son áreas de uso directo, en las que se permite el aprovechamiento o extracción de recursos, prioritariamente por las poblaciones locales, en aquellas zonas y lugares y para aquellos recursos, definidos por el plan de manejo del área. Asimismo, reconoce la facultad de los GORE para gestionar, ante el SERNANP, la tramitación de la creación de un ACR en su jurisdicción. En este sentido ha establecido los siguientes criterios para la evaluación de las propuestas de ACR:

a) Que justifique su establecimiento por contribuir a la gestión sostenible de la diversidad biológica en el ámbito regional y se ubiquen de preferencia en zonas identificadas como prioritarias para fines de conservación en documentos de planificación oficiales de nivel nacional y regional.

b) El establecimiento de ACR se debe realizar sobre la base de procesos transparentes de consulta a la población local con derechos adquiridos en el área, en el cual también se deberá incluir a las comunidades campesinas y comunidades nativas, de acuerdo a los procedimientos de consulta establecidos en el Convenio Nº 169 sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes de la Organización Internacional del Trabajo.

c) El establecimiento de las ACR deberá basarse en el ordenamiento territorial y zonificación ecológica económica aprobada para la zona, evitando afectar áreas predeterminadas para otros fines por estos documentos.

d) Las ACR deben ser establecidas en principio en tierras del Estado y sitios donde no se hayan otorgado derechos exclusivos y excluyentes y en su caso contar con el consentimiento de los poseedores (titulares) de estos derechos. Esto incluye todo tipo de derecho real inclusive aquellos referidos a concesiones.

e) El proceso de establecimiento de las ACR deberá contemplar la generación de espacios para socializar y consensuar las propuestas a nivel regional y local de modo tal que se evite superposiciones o conflictos por derechos preexistentes y otros intereses.

Cabe resaltar que la mayoría de los criterios antes mencionados ya estaban recogidos en el actual Plan Director. No obstante, un gran avance al respecto es la inclusión de procesos de consulta a la población local con derechos preexistentes en el área y a las comunidades campesinas y comunidades nativas. El primero de ellos, de acuerdo a nuestro marco legal, deberá hacerse según lo establecido en el Reglamento sobre Transparencia, Acceso a la Información Pública Ambiental y Participación y Consulta Ciudadana en Asuntos Ambientales, aprobado mediante Decreto Supremo Nº 002-2009-MINAM. Respecto del proceso de consulta a las comunidades campesinas y nativas, este deberá realizarse de acuerdo al Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo. 

No obstante, el apartado de la presente directiva que merece un mayor análisis es el referido a los derechos preexistentes, el mismo que dispone lo siguiente: 

Durante el proceso de elaboración de la propuesta deberá considerarse que:

a) Se pueden establecer las ACR sobre predios de propiedad privada o espacios donde exista algún otro derecho real, siempre y cuando se cuente con el consentimiento expreso a través de una comunicación de los titulares de los derechos.

b) Se pueden establecer las ACR sobre predios de propiedad comunal, si es que se cuenta con el consentimiento previo dado libremente y con pleno conocimiento de causa de los propietarios de los mismos, cuyos derechos fundamentales se reconocen explícitamente en el dispositivo de creación.

c) Si luego de culminado el proceso de consulta se presentaran titulares que puedan demostrar su derecho real con prelación al establecimiento del ACR, el GORE correspondiente deberá respetar el referido derecho preexistente.

Al respecto es preciso recordar que las ANP no son espacios aislados de las poblaciones locales y comunidades. Son áreas de uso público que constituyen el instrumento central para la conservación de la biodiversidad, permiten la conversación de los valores ecológicos en ellas albergados para el uso y disfrute de todos los peruanos y, tienen por finalidad reconciliar a los ecosistemas con las poblaciones locales y comunidades. Esto implica un modelo de conservación sostenible de las ANP por la gente y para la gente. En este sentido, consideramos que las disposiciones contenidas en este apartado, así como los criterios c) y d) para la evaluación de las propuestas de ACR, no son coherentes con el carácter de bienes de dominio público de las ACR. Ello por los siguientes motivos:

 Se está subordinando el establecimiento de ACR a la decisión de los titulares de los derechos en el área. Es decir, el interés público que tiene el Estado en la conservación de la biodiversidad, consagrado en el artículo 68º de la Constitución Política, sede ante el interés privado de los titulares de derechos preexistentes. Esto incluso puede actuar, en la práctica como un derecho de veto. Derecho que ni siquiera se encuentra contemplado en el Convenio 169 antes mencionado.

 El rango de derechos cuyos titulares podrían evitar el establecimiento de las ACR es demasiado amplio, incluye desde propietarios de predios privados y comunidades campesinas a cualquier otro derecho, es decir, concesiones mineras, de hidrocarburos, forestales, autorizaciones, etc. Todos estos derechos, ante el establecimiento de un ACR van a verse limitados en razón del interés público que persigue el Estado, por lo que no tendría ningún tipo de incentivo para ceder frente a la propuesta de establecimiento de un ACR. Este hecho se agrava si tomamos en consideración que en todos los procesos de establecimiento de ACR pendientes existen derechos preexistes. 

 El artículo 5º de la LANP regula la superposición de ANP y derechos preexistentes, como un hecho cotidiano en el establecimiento de las ANP, disponiendo que el establecimiento de ANP respeta los derechos preexistentes. Es decir, prioriza el establecimiento de las ANP sobre los mencionados derechos y no hace mención alguna de que estas las mismas deban ser establecidas en zona libres de derechos. 

 Asimismo, la LANP y su reglamento han establecido las pautas a seguir ante la superposición de derechos con ANP. Así, en el caso de los predios de propiedad privada se les puede imponer limitaciones al ejercicio de ese derecho por parte de sus titulares y de ser el caso,  otorgarles la compensación correspondiente. Por otro lado, el ejercicio de derechos de aprovechamiento de recursos naturales preexistentes al ANP estarán sujetos a la categoría, zonificación, plan maestro y de más herramientas de gestión de cada ANP.  No obstante, en el caso de las ANP de uso indirecto, se permite el aprovechamiento de recursos no renovables (minería e hidrocarburos) sólo cuando existan derechos preexisten al ANP y se tenga el consentimiento previo favorable del SERNANP. 

De esta forma, la presente directiva, respecto de la superposición de derechos, podría estar yendo más allá del contenido de la LANP, norma que por su jerarquía y especialidad debe primar. En este orden de ideas, ante la existencia de derechos de titularidad privada no deben establecerse reglas que hagan sumamente complejo el establecimiento de ACR, sino que debe seguirse las disposiciones de la LANP respecto de la superposición de derechos.

Asimismo, de acuerdo a las mencionadas disposiciones se podrían configurar los siguientes escenarios: a) la reducción del tamaño de las áreas propuestas como ACR, lo que podría derivar en problemas para la gestión territorial de las mismas; b) La imposibilidad del establecimiento de ACR por la falta de unanimidad, no sólo consenso, entre los diferentes titulares de derechos, con lo que se estaría retrocediendo en la consolidación del SINANPE basados en el establecimiento de áreas complementarias que permitan el establecimiento de mosaicos de conservación y conectividad a través de corredores biológicos legalmente protegidos.  

Por lo antes mencionado, consideramos importante repensar algunos requisitos que nos trae la directiva y modificar aquellos requisitos que amplían las exigencias dispuestas en la LANP. Ello no implicaría un atentado contra la seguridad jurídica de los titulares de los derechos preexistentes, sino que exige, tanto de los GORE como del SERNANP, mayores esfuerzos en los procesos de participación ciudadana para el establecimiento de ACR, a fin de lograr acuerdos consensuados con la población, oportunidades de desarrollo para todos y la primacía del  interés público en la conservación de los valores naturales más importantes para la región.