Sobre el Plan Director actualizado
El Plan Director constituye el instrumento máximo de planificación y orientación para la gestión eficaz de todas las áreas naturales protegidas (ANP) independientemente de su nivel, para que el conjunto cumpla su función sistémica como una unidad funcional. En este sentido define los lineamientos de política y planeamiento estratégico, así como el marco conceptual para la constitución y gestión eficaz a largo plazo (10 años) de las ANP y del SINANPE, formulando las medidas para conservar y complementar la cobertura ecológica requerida.
El Plan Director aprobado mediante Decreto Supremo 016-2009-MINAM se encuentra estructurado en tres partes: i) el marco conceptual general, en el cual se desarrollan conceptos como el de patrimonio y sostenibilidad, brindándose el marco para las acciones de conservación; ii) el componente orientador para la gestión, que contiene los lineamientos de política sobre temas relacionados a la gestión de las ANP; y iii) el componente de planificación para la gestión.
Para efectos del presente análisis nos centraremos en aquellos aspectos que consideramos son las contribuciones más relevantes del Plan Director actualizado.
1. Novedades y principales contribuciones
i) Hacia la construcción de un Sistema de Áreas Naturales Protegidas del Perú
Una de las principales contribuciones del Plan Director actualizado son los lineamientos de política y conceptos que orientan la operación de las ANP, en un contexto en el cual la conformación de los sistemas de áreas naturales protegidas y la propia gestión de los recursos y el territorio se va extendiendo hacia los ámbitos regionales, surgiendo un espectro de nuevos actores públicos y privados que amplían aún más el componente social del Sistema y sus requerimientos de capacidades y orientación.
En este sentido, durante el proceso de actualización del Plan Director se identificó la necesidad de que las Áreas Naturales Protegidas del Perú, ya sean continentales y/o marinas de administración nacional (Sistema Nacional de Áreas Naturales Protegidas por el Estado – SINANPE), regional (Áreas de Conservación Regional – ACR) y privada (Áreas de Conservación Privada – ACP), conformen un sistema nacional considerando que sus elementos constitutivos hacen un todo ordenado, que interactúa y funciona orgánicamente.
Según se señala en el Plan Director, esta propuesta para la gestión de las áreas naturales protegidas en el Perú ha sido influida por dos factores relevantes:
– La regionalización, que ha influido en la conformación de la red de áreas naturales protegidas, al considerar la creación de áreas de carácter regional y local, así como en la institucionalidad, expresada en una mayor autonomía de los gobiernos regionales y locales frente a la gestión de sus respectivas redes de ANP y territorios.
– La participación del sector privado, ampliando el espectro de actores que pueden gestionar áreas naturales protegidas, además del sector público.
Tomando ello en cuenta, uno de los principales avances del proceso de actualización del Plan Director es que se haya logrado cierto grado de consenso sobre las grandes líneas maestras para la conformación y gestión del “Sistema de Áreas Naturales Protegidas del Perú” para la próxima década. Este Sistema estaría conformado por el SINANPE, las Áreas de Conservación Regionales y las Áreas de Conservación Privadas. En este sentido, las áreas de conservación regionales y las ACP pasarían a formar parte integrante del Sistema de Áreas Naturales Protegidas del Perú.
La concepción de un sistema de áreas naturales protegidas considera que sus elementos constitutivos hacen un todo ordenado que interactúa y funciona orgánicamente.
ii) Que los documentos técnicos que justifican el establecimiento de un ANP o su categorización sean utilizados como “planes maestros preliminares”
En la medida que el cumplimiento de estos requisitos demanda un extenso trabajo de recopilación y análisis de información, y de construcción participativa de las propuestas de gestión —incluyendo la categorización y zonificación del área— los documentos resultantes deben ser entendidos como instrumentos de planificación del ANP y como tales, deben calificarse como “planes maestros preliminares” con las mismas características de vigencia, mandato y adaptabilidad de un plan maestro.
iii) Planificar y gestionar las ANP como parte de un contexto mayor
Las ANP —ya sea de manera individual o como Sistema— no deben ser elementos espaciales aislados, sino componentes estructurales de un sistema interconectado de espacios y prácticas de ocupación del territorio y aprovechamiento de los recursos, por lo que deben ser planificadas y gestionadas como parte integral de un contexto mayor. La integración con el entorno debe entenderse, además, como la articulación con los marcos políticos y de planificación mayor del desarrollo sostenible e integración económica y social, a nivel internacional, nacional, regional y local. Esta articulación implica la construcción y consolidación de relaciones con las instituciones responsables de la gestión de dicho paisaje circundante, mediante procesos, espacios de coordinación y el reconocimiento formal de las ANP y ZA en los instrumentos que hacen explícito, por ejemplo, el ordenamiento y acondicionamiento territorial, el desarrollo regional y municipal, o la respuesta a los efectos del cambio climático.
Las ANP no están desligadas del desarrollo, por el contrario, son fundamentales para construir un balance entre el bienestar de la gente y su medio ambiente.
En este contexto, se promueve la planificación y gestión de las ANP bajo un enfoque de paisaje y resaltando la importancia de la conectividad. Al respecto se señala que en el caso de la gestión de las ANP del Perú, el concepto de conectividad se aplica de tres (3) diferentes formas:
a. Como un criterio para el diseño de la red de áreas protegidas, que garantice la viabilidad y funcionalidad de los ecosistemas a proteger —y las comunidades de plantas y animales que albergan—, bajo el cual se resalta la necesidad de contar con áreas naturales protegidas de una extensión apropiada que garantice los flujos naturales de las poblaciones a proteger.
b. Como una estrategia de conservación a escala regional, que permite conectar los grandes fragmentos de ecosistemas naturales o redes de áreas naturales protegidas a través del paisaje, que incluye el reconocimiento de una matriz territorial o mosaico de usos de la tierra. Bajo este esquema se promueve la colindancia entre áreas naturales protegidas de diverso nivel y categoría, y el reconocimiento de otras estrategias complementarias, por ejemplo, otras modalidades de conservación in situ diferentes a las ANP o modelos de reservas de biosfera y corredores de conservación.
c. Como una aproximación antropológica, en tanto que el territorio debería permitir el tránsito de poblaciones humanas —pueblos indígenas en aislamiento voluntario— que eventualmente habitan y se desplazan en áreas naturales protegidas.
En esta misma línea también se privilegia la construcción de redes de ANP de carácter regional y privada, y otras modalidades de conservación in situ de la diversidad biológica (p. ej. ACA), que refuercen su viabilidad y funcionalidad mediante enfoques de conectividad, gestión ecosistémica y de paisaje. Cabe llamar la atención que se habla de redes de ACR y no de sistemas regionales de conservación como es la tendencia actual a nivel regional.
iv) Zonas Reservadas
Se establece que las zonas reservadas conforman parte del SINANPE y por lo tanto quedan sujetas a las disposiciones que corresponden a las áreas naturales protegidas. Ello contribuye a la defensa de las zonas reservadas, especialmente frente a sectores como Energía y Minas cuyos representantes interpretaban que a las zonas reservadas no se les aplicaba el procedimiento establecido en el artículo 116 del Reglamento de la Ley de ANP. Asimismo se dispone que en tanto no se defina su categorización, el SERNANP puede determinar que no es posible realizar actividades relacionadas a explotación de recursos naturales no renovables.
Específicamente establece que de acuerdo a su naturaleza y en aplicación del principio precautorio, el Ente Rector de las ANP puede determinar que no es posible realizar actividades relacionadas a explotación de recursos naturales no renovables hasta su categorización. Por otro lado, señala que las comisiones de categorización deben tener un plazo máximo para proponer la categoría definitiva, extensión y límites del ANP; o para establecer que la misma no debe ser incluida en el SINANPE.
v) Áreas de conservación regionales (ACR)
Si bien se precisa que las ACR son áreas de uso directo, se señala que es pertinente explorar y reconocer la posibilidad de que puedan ser reservadas para proteger muestras de alto valor biológico que no han sido incluidas en el Sistema de ANP de carácter nacional e incluso que puedan ser de “uso indirecto”.
Asimismo dispone que las ACR se establecen principalmente para conservar la diversidad biológica de interés regional y local, y mantener la continuidad de los procesos ecológicos esenciales y la prestación de los servicios ambientales que de ellos se deriven. Ello es un cambio positivo si tenemos en cuenta que la legislación sobre ANP las definía como áreas que teniendo una importancia ecológica significativa, no califican para ser declaradas como áreas del Sistema Nacional.
En esta misma línea, se aclara el concepto de complementariedad reconociéndose expresamente que en el Sistema no existen áreas de segundo grado entre las ANP de carácter nacional y aquellas de carácter regional.
En cuanto a los mecanismos de coordinación entre los gobiernos regionales en cuya jurisdicción existan ACR y el SERNANP, se indica que los gobiernos regionales presentarán anualmente un reporte al ente rector sobre el estado de la gestión de sus ANP y su contribución al logro de los objetivos del Sistema unitario.
También es interesante que se señale expresamente que los pobladores locales pueden ser reconocidos y acreditados como Guardaparques Voluntarios por el Jefe del ACR y apoyar en su gestión; que se promoverán sistemas regionales de pago por servicios ambientales que permitan consolidar la sostenibilidad financiera de las áreas naturales protegidas así como incentivos tributarios y económicos que promuevan la conservación y el aprovechamiento sostenible de recursos.
Finalmente, en el Plan Director se plantea que “las ACR deben ser establecidas, en principio en tierras del Estado y en sitios donde no se hayan otorgado derechos exclusivos y excluyentes y en su caso contar con el consentimiento de los poseedores de estos derechos. Esto incluye todo tipo de derecho real inclusive aquellos referidos a concesiones.” Es importante precisar que la existencia de derechos pre-existentes no impide el establecimiento del área de conservación regional, como puede comprobarse en el caso de las áreas de conservación regionales Vilacota Maure y Tamshiyacu Tahuayo.
vi) Áreas de conservación privadas (ACP)
Se precisa que las ACP deben ser entendidas como aquellos espacios reservados por voluntad de sus propietarios para reforzar las estrategias de conservación y desarrollo sostenible; como tales, su propósito puede ser más amplio que mejorar la muestra representativa del SINANPE. En este sentido se sugiere modificar los objetivos por los cuales se reconocen las ACP a fin de ampliar la red a aquellos espacios naturales que pueden ser conservados gracias a iniciativas de privados. Específicamente se propone incorporar objetivos vinculados a la mejora y rehabilitación de hábitat, conservación de parientes silvestres importantes para la seguridad alimenticia —asociados con la conservación in situ de agrobiodiversidad— de nivel local o regional o áreas con valor por sus servicios ambientales. Ello podría ser incorporado en las disposiciones complementarias sobre áreas de conservación privadas que se encuentran en proceso de ser aprobadas por el SERNANP.
Asimismo, aclara que el aprovechamiento directo e indirecto de recursos naturales con o sin fines comerciales está permitido dentro de las áreas de conservación privada siempre y cuando el mismo se realice de modo acorde con los objetivos de reconocimiento y contribuyan a la sostenibilidad financiera del ACP.
En cuanto a la función de los gobiernos locales se establece que estos podrán poner en marcha los incentivos necesarios para promover la viabilidad en la gestión de las ACP (por ejemplo exoneraciones o reducciones tributarias, de arbitrios) e incorporar a las ACP dentro de los planes de acondicionamiento territorial.
En lo que atañe al financiamiento, se precisa que PROFONANPE no será responsable de garantizar los fondos para la gestión de las ACP sino más bien de buscar los recursos para promover el modelo a nivel y que podrá acompañar estas iniciativas, transfiriendo experiencias que puedan ser de utilidad a los propietarios privados para apalancar y buscar fondos.
vii) Áreas Naturales Protegidas en el ámbito Marino y Costero
El Plan Director le otorga una singular importancia a las ANP en el ámbito marino y costero, lo cual es comprensible si tenemos en cuenta el escaso porcentaje del territorio marino que se encuentra bajo algún régimen de protección (menos de 0.2%).
Además de proveer lineamientos de política orientados a la conformación y gestión de sistemas de áreas marinas y costeras protegidas bajo un enfoque ecosistémico, también se incluye un Anexo en el cual se presentan elementos para el diseño de una estrategia de la red de ANP en el ámbito marino y costero.
De esta manera se señala que la autoridad nacional del SINANPE formulará los criterios para el establecimiento de las ANP Marino Costero en coordinación con el IMARPE; que se priorizará el monitoreo de las aguas de lastre frente al potencial ingreso de especies exóticas invasoras asociado con el transporte marítimo internacional, particularmente en el ámbito de las ANP en el ámbito marino; que se priorizará la incorporación del subsistema de ANP Marino Costero en islas y puntas guaneras como parte del SINANPE.; y que se permitirá la maricultura responsable como una modalidad complementaria de los esfuerzos de conservación y mientras sea compatible con los objetivos del ANP Marinas y Costeras.
viii) Derechos de propiedad y aprovechamiento de RRNN
En el Plan Director se plantea que “el libre acceso a los recursos naturales y la indefinición de derechos de propiedad, es la principal amenaza a la integridad biológica de los ecosistemas y a algunas de sus especies.” Frente a ello se propone como estrategia para la conservación de recursos formalizar la relación entre las poblaciones locales y los recursos naturales. Es decir, se resalta la necesidad de definir los derechos de acceso a los recursos para que los que invierten en manejo y protección asuman la responsabilidad por el uso del recurso y tengan seguridad de que ellos serán los beneficiarios de su aprovechamiento sostenible. Ello a través del otorgamiento de derechos y deberes efectivos a la población para su aprovechamiento, a partir de conocer la manera en que ésta toma sus decisiones respecto al acceso y uso de los recursos. Se trata sin duda alguna de un tema prioritario en la gestión de diversas áreas naturales protegidas y que permitiría acercar a las poblaciones locales a la gestión del área natural protegida.
Es sumamente importante que el Plan Director reconozca que el manejo de recursos por las poblaciones locales debe combinar tanto el conocimiento científico como sus propias experiencias. En varias ocasiones ha prevalecido cierta reticencia de las autoridades por aprobar ciertos planes de manejo, debido a que la información y los métodos de manejo que utilizados por las poblaciones locales no seguían los estándares de la academia. Frente a este punto, es importante que se mencione expresamente que “la carencia de información científica tampoco debe ser un impedimento para el aprovechamiento de recursos con fines de subsistencia, siempre y cuando haya medidas de manejo o planes de manejo adaptable que regulen principalmente: cuotas conservadoras de cosecha, áreas de cosecha, medidas de mitigación de impactos más graves, técnicas benignas de cosecha, estaciones de cosecha o vedas, etc.”
Todo aprovechamiento de recursos naturales renovables debe retribuir al mantenimiento de los procesos ecológicos que permiten su provisión y la de sus servicios ambientales. Retribución que debe estar en función del impacto que generan tanto en forma individual como formando parte de un colectivo.
x) Aprovechamiento de recursos naturales no renovables
En el Plan Director, de manera similar a lo que establece la Ley y el Reglamento de ANP se dice que en las ANP de Uso Indirecto no se permite la extracción de recursos naturales, así como modificaciones y transformaciones del ambiente natural. Se argumenta que el aprovechamiento de recursos naturales no renovables es incompatible con las ANP de uso indirecto, salvo cuando existan derechos adquiridos establecidos por la legislación de la materia, previos a la creación del Área. Sobre esta base, se podrían categorizar zonas reservadas en las cuáles existan lotes de hidrocarburos otorgados como la Zona Reservada Sierra del Divisor o Gueppi, respetándose los derechos preexistentes. Esta sin embargo no parece ser la política actual de la autoridad nacional de ANP.
Una contribución acertada del Plan Director es que se diga expresamente que “la regulación de la utilización de los recursos naturales no renovables considera todas las etapas del desarrollo de la actividad, incluyendo su promoción.” Con ello se pretende precisar que las obligaciones de coordinación con el SERNANP deben darse desde que se promociona una actividad de aprovechamiento de recursos no renovables, como es el caso de la promoción de lotes de hidrocarburos por parte de PerúPetro.
En esta misma línea se señala que “las autoridades en materia de minería, los concesionarios y los contratistas, deben reconocer la autoridad del ente rector y los entes administradores de ANP, particularmente sus Jefaturas, en virtud de las funciones que le otorga la normatividad de ANP en materia de monitoreo, control y supervisión. Las concesiones otorgadas para el desarrollo de toda actividad minera deberán hacer explícita dicha autoridad.”
Por otro lado, es importante resaltar que en el Plan Director se hagan explícitos ciertos trade-offs entre la conservación de las ANP y la realización de actividades extractivas. De esta manera se incluye la posibilidad de evaluar la posibilidad de pago de indemnizaciones por afectación de las ANP y ZA y la promoción de alianzas con las empresas mineras que operan en el ámbito de las ANP y ZA, que permitan establecer fondos y canalizar recursos técnicos y financieros en apoyo a la gestión de las ANP.
Finalmente, es útil que se promueva el establecimiento de garantías que cubran las indemnizaciones que pudieran derivar por daños ambientales originados por el desarrollo de la actividad de hidrocarburos en el ámbito de las ANP y ZA. Asimismo, se propone evaluar la posibilidad de establecer otros mecanismos (p. ej. seguros) que permitan atender de manera oportuna y eficaz los daños que se puedan ocasionar sobre la población y el ambiente.
xi) Documentos de planificación
Planes Maestros
En lo relacionado a los Planes Maestros, el Plan Director propone incluir un Plan de Acción que haga explícito el compromiso que los diversos actores asumen frente a la planificación. También plantea que se deberán desarrollar planes de acción institucionales que detallen las responsabilidades de los diversos actores frente a la implementación de las diversas acciones propuestas en el Plan Maestro, así como su financiamiento. Asimismo, se establece que el plan financiero debe ser parte del plan maestro del ANP y no constituirse en un fin en sí mismo.
Planes de Manejo
Se reafirma en el Plan Director que todo aprovechamiento de recursos con fines comerciales debe contar con un plan de manejo. En caso el aprovechamiento sea con fines de subsistencia se determina que basta con algunas directrices de manejo. En lo que atañe al contenido del Plan de Manejo, se menciona que “debe caracterizarse por ser simple, flexible y adaptable, y debe contener la información que se requiere para los objetivos del manejo del recurso.”
Un aspecto novedoso es que establezca que en “caso que no haya evaluaciones previas y se tenga elevado incertidumbre respecto al estado del recurso, y se necesite formalizar el aprovechamiento de recursos, se debe establecer cuotas experimentales basadas en el conocimiento tradicional y en medidas precautorias que pueden ser corregidas de acuerdo al conocimiento que se va adquiriendo sobre el recurso, en base al índice de captura por unidad de esfuerzo u otros indicadores de fácil aplicación.”
xii) Turismo
El Plan Director dispone que se promoverá la formalización de las actividades de turismo que se realizan dentro de las ANP. Además de promover la inversión privada, especialmente de empresas certificadas ambientalmente y/o con prácticas de responsabilidad empresarial social y ambiental, se tendrá consideración especial con los pobladores o comunidades locales.
Merece resaltarse que de acuerdo al documento bajo análisis, “se apoyará mediante asesoría, crédito y normatividad apropiada y concordada, la constitución de pequeñas y micro empresas (PYMES) diversas, promotoras y receptoras de turismo en las ANP y ZA, con las poblaciones nativas en particular y locales en general. Estas PYMES deben contribuir a la mejora de la situación social y económica de dichas poblaciones y a su movilización interesada para la protección del patrimonio.”
En cuanto a los mecanismos de coordinación entre el SERNANP y MINCETUR se establece que este último deberá participar en el diseño y aprobación de los instrumentos de planificación de la actividad —Planes de Uso Público y Recreativo, Planes de Sitio y Reglamentos Uso Turístico y Recreativo. Asimismo, se dispone que en los procesos de otorgamiento de concesiones para la prestación de servicios turísticos se involucrará al MINCETUR en las comisiones de evaluación de propuestas, así como en la evaluación del proyecto turístico de la concesión
Finalmente, se propone diseñar un esquema de tarifas diferenciadas que permita maximizar los ingresos al ANP, distribuir equitativamente los beneficios de la actividad y promover los valores del ANP, respetándose la capacidad de carga del ANP. Al respecto se añade que el esquema diferenciado debe ser planteado en función a un análisis de costo-beneficio de su aplicación, modificando eventualmente el DS Nº 022-91-ICTI/TUR que impide la aplicación de un esquema diferenciado de tarifas entre nacionales y extranjeros.”
xiii) Investigación
En materia de investigación se reafirma la importancia de que la información generada dentro de las ANP sea compartida. En este sentido se plantea que:
– Toda investigación realizada por extranjeros deberá tener una contraparte peruana, que se hará responsable por el retorno de la información.
– La información se compartirá con cualquier institución (universidades, museos, ONG, etc.) o persona (investigadores, estudiantes, etc.) que la solicite.
– La información obtenida de la investigación deberá estar disponible en formatos accesibles a todos los interesados.
– Se promoverá el retorno de la información al ANP y a sus actores clave locales, priorizando a los miembros del Consejo de Coordinación del SINANPE y los comités de gestión de las ANP.
Para simplificar los procedimientos para el otorgamiento de derechos para el desarrollo de actividades de investigación el Plan Director sugiere “evaluar la posibilidad de adecuar las competencias y capacidades de las Jefaturas de las ANP, para que éstas puedan otorgar autorizaciones de investigación.” Asimismo, dispone que “se darán especiales facilidades a estudiantes y profesionales de las universidades para la realización de actividades de investigación.” En esta línea recomienda evaluar la posibilidad de que los proyectos de investigación por parte de investigadores y estudiantes nacionales cuenten con tarifas diferenciadas para las autorizaciones de investigación.
xiv) Comunicación
Que el Plan Director incluya un componente de comunicaciones es también importante de resaltar. Al respecto se señala que las comunicaciones deben resaltar el valor de la diversidad biológica como elemento de la identidad nacional, reforzando el carácter de patrimonio nacional para las ANP y los valores que albergan. También se plantea que los mensajes deben revalorar los argumentos éticos de la conservación de la diversidad biológica y sus valores no materiales, más allá de su expresión en términos económicos. Finalmente se agrega que dichos mensajes deben reforzar el enfoque de corresponsabilidad de la humanidad frente a la conservación de la muestra representativa, particularmente de países megadiversos.
xv) Participación
El Plan Director resalta la importancia de que la participación ciudadana sea considerada dentro de un contexto caracterizado por complejos juegos de expectativas, intereses y tensiones frente a la relación del Estado con la sociedad peruana.
Tomando ello en consideración, el Plan Director asume la premisa de que “la conservación de la diversidad biológica y demás valores asociados de interés cultural, paisajístico y científico de estas áreas sólo se logrará si las poblaciones locales participan activamente en la conservación. Para ello, es condición indispensable que estas poblaciones, que se cuentan entre las más pobres del país, obtengan beneficios tangibles por dicha participación acordes con su realidad económica y social.”
En este sentido, la gestión del sistema tiene como uno de sus pilares la alianza entre la autoridad competente, a través de las Jefaturas de las áreas, con las poblaciones locales, a través de los Comités de Gestión y otros espacios y mecanismos. De esta manera se busca lograr la colaboración mutua entre toda la sociedad y el Estado para enfrentar los desafíos asociados con la conservación de la diversidad biológica, compartiendo la custodia del Patrimonio Natural del país.
Con relación a los Comités de Gestión se recomienda modificar la normativa para adecuarla al hecho de que los CG vienen desempeñando principalmente funciones de espacios de concertación, que canalicen de la voz de las poblaciones locales, y que contribuyan en ciertos casos a la resolución de conflictos. En este sentido, no solo están desempeñando las funciones consideradas en la normativa vigente, que son funciones principalmente propositivas, consultivas y de apoyo a la gestión de las Jefaturas de las ANP.
Como componente central de la gobernanza de las áreas naturales protegidas, la participación no sólo se reduce a favorecer espacios de diálogo o de toma de decisiones, sino que lleva explícita la gestión del poder y, como consecuencia, a un proceso de negociación que supere las prácticas de confrontación y respete las consideraciones y perspectivas de todos los actores.
xvi) Institucionalidad
En lo que atañe a la institucionalidad, se determina que la gestión de las ANP está caracterizada por: i) la transectorialidad, producto de la interacción de las múltiples competencias de diversos sectores públicos del Gobierno Central sobre los recursos y actores en las ANP y del Sistema en conjunto, y ii) la existencia de múltiples niveles de gobierno dentro de un mismo espacio o territorio.
En este contexto, cobra singular relevancia que se considere revalorar la función del Consejo de Coordinación del SINANPE como la más importante plataforma multisectorial y de concertación entre los ámbitos público y privado. En este sentido, se recomienda ampliar su base de representación institucional, establecer el carácter vinculante de sus acuerdos y adecuar su mandato a las necesidades de un sistema unitario. Específicamente se plantea evaluar:
– La posibilidad de adecuar su mandato para asumir mayores funciones para el gobierno del Sistema de ANP del Perú.
– La composición actual del Consejo, en cuanto a instituciones representadas, número de representantes y nivel de representación.
– Los mecanismos de representación y reporte de sus miembros frente a las instituciones que representan.
– La pertinencia de desconcentrar sus funciones para que responda a los procesos de
descentralización.
– La pertinencia de contar con un cuerpo técnico independiente de los entes administradores, responsable de la generación de información para la toma de decisiones.
Por otro lado, hay temas que se han planteado en el Plan Director respecto de las cuales se han tenido significativos avances durante el año pasado. Por ejemplo, en el Plan Director se plantea que a fin de mejorar el desempeño en la administración de las ANP de nivel nacional se requiere de una estructura desconcentrada que responda a las necesidades gerenciales de la red de ANP y facilite la coordinación en aspectos de gobierno del Sistema unitario. Entre las propuestas planteadas en el Plan Director es importante resaltar que con la aprobación del Decreto Legislativo 1013 y el Reglamento de Organización de Funciones del SERNANP se ha dotado de mayores responsabilidades a las JANP para la toma de decisiones; delegando en ellos mayores funciones. Asimismo también se ha implementado la figura de enlaces territoriales, cuya responsabilidad será coordinar y facilitar el adecuado desarrollo de planes y actividades de carácter temático (ej. capacitación, investigación, educación ambiental, turismo, etc) que son pertinentes a todos los niveles de ANP de un ámbito geográfico dado.
xvii) Pueblos indígenas
El Plan Director reconoce que los derechos de los pueblos va más allá de los derechos de subsistencia, y que incluye el derecho al aprovechamiento tradicional de recursos naturales, el desplazamiento por “rutas tradicionales” (zonas de aprovechamiento y manejo de recursos naturales, zonas donde realizan prácticas y ritos religiosos, zonas de importancia cultural, etc.), entre otros.
En lo que atañe al derecho a la tierra, a un territorio y al aprovechamiento de los recursos naturales se dispone lo siguiente:
– Se debe respetar el derecho a la adjudicación de las tierras, individual y colectivamente de los miembros de estos pueblos.
– Se debe respetar el derecho a los territorios ancestrales de los pueblos indígenas en el proceso de categorización y zonificación de las ANP, así como a través de las áreas donde ellos aprovechan ancestralmente sus recursos o
– La superposición de ANP con territorios ancestrales y tierras de los pueblos indígenas no es una limitante para el reconocimiento o titulación de dichos territorios a favor de los pueblos indígenas, por ser un derecho preexistente al establecimiento del ANP. El reconocimiento será sólo sobre las tierras que poseían y territorios que ocupaban al momento del establecimiento del ANP o de la zona reservada —definidos de acuerdo a la normatividad correspondiente— pero no de las ocupaciones posteriores.
xviii) Sostenibilidad financiera
Para alcanzar la sostenibilidad financiera del sistema se sugiere continuar las iniciativas de valoración de bienes y servicios que brindan las ANP y promover la implementación de mecanismos de generación de fondos así como el empleo de un enfoque de negocio. Por otro lado, se clarifica el rol de PROFONANPE y se proveen lineamientos de política con relación a la sostenibilidad financiera, por ejemplo la equidad en la distribución de los costos y beneficios por el establecimiento de un ANP.
xix) Economías de delito
También resulta novedoso en el Plan Director que se haga referencia a economías de delito para referirse a actividades como la tala ilegal, la minería informal y el cultivo ilegal de coca.
En el caso del cultivo ilegal de coca se dispone que se “deberá mantener las ANP como zonas libres del cultivo de coca. Por excepción, se autorizan los cultivos de coca registrados por ENACO, bajo las condiciones de zonificación y manejo establecidas en el Plan Maestro del ANP y con la respectiva autorización de la Jefatura del ANP.” Asimismo, señala que “se promoverá la coordinación interinstitucional en la lucha contra las drogas en las ANP, tanto en lo referente al empleo de técnicas e insumos en su identificación y erradicación, que pongan en riesgo los valores del ANP, como también en lo referente a la participación del personal del ANP. Esto con el fin de no poner en riesgo su integridad física y moral.” Por ejemplo, se establece expresamente que “no se permitirá incendios de pozas de maceración ni tampoco el uso de químicos en la erradicación de cocales.”
xx) Alternativas para la conservación de la diversidad biológica y los recursos naturales
Tomando en consideración el interés de diversos actores por la conservación de sitios, es de gran utilidad que se incluya como Anexo 6 un cuadro que contiene un listado de las figuras legales distintas a las ANP que pueden ser utilizadas para la conservación de la diversidad biológica, los recursos naturales y para mantener la provisión de servicios ambientales.
2. Agenda pendiente y el componente de planificación para la gestión
En el Plan Director se reconoce que existen diversos temas sobre los cuales los diversos actores tienen posiciones divergentes y otros aun han sido tratados de manera insuficiente. En el primer rubro podemos destacar que no se hace mención a una figura de conservación de nivel local o municipal dentro del Plan Director, pese a que existen cerca de 70 áreas de conservación municipales creadas en el Perú y que hay Municipalidades que vienen creando áreas de conservación ambiental, luego de que la base legal de las ACM fuese derogada mediante DS 015-2007-MINAG.
Por otro lado, cobra singular relevancia contar con una Política para las ANP. Ocurre que la naturaleza de las áreas naturales protegidas como espacios en los que pueden ocurrir simultáneamente múltiples actividades, requiere de una política integral de nivel nacional, que supere las visiones sectorizadas. Ello pasa por un tema de cumplimiento de las normativa vigente y por la necesidad de entender que el Estado está obligado por mandato constitucional a la conservación de las ANP y que esa obligación debe ser cumplida por el propio Estado.
En cuanto al componente de planificación para la gestión se presentan en que medida se encuentra representados los sistemas ecológicos en el SINANPE y se identifican sitios prioritarios de conservación, entre otros temas.
En líneas generales, el Plan Director plantea que las mayores superficies promedio se encuentran en las ecorregiones que pertenecen al bioma de los bosques húmedos, mientras que en las ecorregiones que presentan menores superficie promedio son los Bosques Secos del Marañón y los Bosques Secos del Centro y Valles Interandinos. Para este grupo el promedio es de casi 19 000 ha, frente al promedio de 280 mil ha de los bosques húmedos, y se observa una alta variabilidad en cuanto a los tamaños de las ANP establecidas.
El Plan Director concluye que la tendencia de proteger ecosistemas amazónicos o de selva alta es evidente en cuanto a área total, número y superficie promedio de ANP por ecorregión que pertenece a biomas de bosque húmedo, por lo que es necesario presentar mayor interés en ecosistemas de bosques secos y los desiertos ya que su cobertura está muy por debajo de lo recomendable. Por otro lado, plantea que hay que tener en cuenta que algunas de las ecorregiones como las Yungas Peruanas y Yungas Bolivianas necesitan mucho más que el 10% sugerido por la extrema fragilidad que las caracteriza.
Finalmente, el estudio sobre la cobertura ecológica señala que el 40% de las ecorregiones cumple con el estándar del 10% y que más de la mitad de las ecorregiones que se encuentran en el Perú no han superado esta barrera, independientemente de si el porcentaje de cobertura del SINANPE alcanza el 14,69% de la superficie del territorio peruano. Esto indica que, si bien el SINANPE supera el umbral de 10%, se debe mejorar la cobertura de más del 50% de las ecorregiones del Perú.
Finalmente, cabe mencionar que se seleccionaron 133 zonas prioritarias para la conservación de la diversidad biológica de acuerdo a los siguientes criterios:
– Ecorregiones o Sistemas Ecológicos subrepresentados.
– Zonas prioritarias del Plan Director de 1999 no cubiertas o insuficientemente cubiertas.
– Aporte a la conectividad del Sistema de ANP.
– Contienen sistemas únicos o importantes en términos de asociaciones vegetales o núcleos de especies.
Sobre esta base posteriormente se hizo un ejercicio de valorización, y de las 133 zonas propuestas se seleccionaron las 23 zonas priorizadas a nivel nacional que son las que figuran en el mapa adjunto.
3. Reflexión final
En conclusión, son varios los aportes positivos y contribuciones que nos deja el Plan Director actualizado. Como reflexión final es relevante destacar que se proponga una visión más amplia de las áreas naturales protegidas y de las implicancias de su establecimiento. El Plan Director busca que cuando veamos a las ANP y las pensemos tratemos de considerar el espectro total de valores humanos relacionados a las ANP. Agrega que durante la década pasada se ha prestado mucha atención al valor de proteger las áreas para la conservación de la diversidad biológica; sin embargo, las áreas naturales protegidas son valoradas también como lugares estéticos, culturales y espirituales que proveen inspiración y motivación.
Por otro lado, también sitúa el establecimiento y gestión de las ANP en un contexto dinámico y sumamente complejo por la cantidad de variables y actores involucrados. Merece destacarse que se haya incluido la necesidad de evaluar desde una perspectiva económica, si la asignación de recursos públicos para el establecimiento e implementación de un ANP es eficiente. Ello en términos de si es mejor en relación al valor de su más inmediata alternativa o costo de oportunidad, valor que para efectos prácticos es definido por la tasa social de descuento contra la que el MEF evalúa los proyectos socioambientales. Al plantear este tipo de lineamientos, nos queda claro que el Plan Director considera las relaciones de poder y los discursos imperantes en los cuales se enmarca el reto de gestionar con eficacia áreas naturales protegidas en la actualidad.
En este contexto, “las ANP deben ser vistas como parte de la solución para el alivio de la pobreza y el progreso hacia la sostenibilidad, no como las únicas responsables de dicha solución.” Tomando ello en consideración cobra singular relevancia procurar la inserción de las ANP en los planes de desarrollo a nivel nacional, y especialmente en los regionales y municipales.